农村闲置宅基地退出机制探讨

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【摘 要】当前各地在加快项目建设、推动经济发展的进程中，普遍面临着土地供给不足的难题，但与此同时，随着城市化进程的加快，大量农村人口转为城镇居民，农村宅基地废弃、闲置现象严重，合理整合农村建设用地、建立科学合理的宅基地退出机制势在必行。本文通过分析当前闲置宅基地存在的原因，提出了解决闲置问题的路径，并对建立宅基地退出机制提出了合理建议。

【关键词】闲置宅基地；退出机制；路径

随着城市化进程的加快，大量农村适龄劳动力纷纷进城就业，部分有条件的居民已经有序转为城镇居民，许多农村宅基地长期处于闲置状态。通过构建合理的机制解决农村宅基地闲置问题，既能够有效改变农村环境面貌、有效增加耕地面积，又可以利用城乡建设用地增减挂钩等合理途径，将结余的用地指标规范有序地用于重大产业项目和基础设施项目建设，大大缓解土地计划紧张的状况，为产业发展和城乡建设提供一条切实可行的用地渠道。这不仅是“保增长、保红线”的需要，也是统筹城乡发展的需要。

1、农村宅基地闲置原因

1.1人口的农转非

相对于农村来讲，城镇软硬件设施更为完善，居住条件更加优越，对人口的承载、吸纳能力更强，所以随着经济的发展和群众收入水平的提高，越来越多农村居民选择到城镇务工或安家落户。农民进城务工或举迁到城镇生活后，原来的房屋就处于无人居住状态，但其在农村的闲置宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织无权收回。大体上可以分为两类：一是季节性打工者，平时这些人租住在城市的出租房或单位宿舍中，在农忙、过年过节时返回到农村居住，形成了宅基地季节性闲置；二是准城镇化人口，虽然户口在农村，但在城镇拥有住户常年居住在城镇，其农村宅基地便长期处于闲置中。

1.2农村居民传统思想观念的影响

宅基地私有的观念是农村限制宅基地处置困难的重要原因，虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，村民只有使用权而没有所有权，但在实际生活中农民对农村宅基地普遍存在一种私有的观念，认为宅基地是祖辈传下来的，是一种私有财产。这就使农村居民有更多占有宅基地的驱动力，造成了农村宅基地使用率低下，闲置的宅基地很难收归集体，无法进行重新分配或复垦，闲置地难以盘活。

1.3、宅基地管理制度不完善

农村住宅之所以出现大量闲置，其根本原因是农村土地产权不明确，在土地管理体制、机制、政策等配套方面存在一定的问题，导致农村宅基地无法合理流动。农村宅基地为集体所有，个人只拥有其使用权；然而，个人虽不拥有宅基地的所有权，却拥有房屋的所有权，本应由集体收回的宅基地，却因房屋的存在而无法收回。另外，一些农转非人口在城市占用住宅后，又不能退出农村宅基地，将其流转给别人，其后果是本应可以促进土地集约利用的城镇化最终导致城镇用地增加，而农村建设用地不减少，非但没有促进土地集约和节约利用反倒浪费了土地资源。

2、建立健全农村闲置房屋处置机制

随着我国经济的发展，新型工业化、城乡一体化的步伐将继续加快，发展工业经济和加快城镇建设都需要大量的土地，而越来越多的农村人口进入城镇后，农村宅基地闲置的问题可能将更加凸显。为保障粮食安全，国家始终坚守18亿亩的土地红线，粗放的用地方式难以为继，必须在现有的存量用地上挖掘潜力。在这种形势下，通过整治农村闲置房屋，盘活存量土地，对缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地资源、保障国家粮食安全，将起到十分积极的作用。

解决好农村闲置房屋问题，必须从机制建设入手，采取综合措施加以实施：

2.1建立农村宅基地退出机制。对已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，政府可从耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发等收益中，按其退出的宅基地面积给予奖励或补偿。奖励方式可分为一次性货币补偿或养老生活补助。农民放弃宅基地后，其农村集体土地承包权益、农民身份享有的政策待遇保持不变。复耕后的宅基地归村集体经济组织所有。在符合规划的前提下，将原宅基地和房屋由村民自愿协商后有偿调剂给符合条件申请宅基地建房的本村村民，可视作放弃宅基地享受奖励政策。

2.2设立农村集体建设用地储备制度。通过市场化手段，直接收购农民退出的宅基地（含宅基地土地证以外实际占用部分）和进城后农民退出的房屋，综合考虑成本因素后，进行分类处置。具备较好的居住条件的，可以出售给集体组织内急需房屋居住的居民；具备复垦条件的，拆除房屋后的宅基地交由当地村民小组复垦。土地复垦后，通过城乡建设用地增减挂钩政策，将置换出来的土地指标用于重大基础设施或产业项目建设。

2.3建立农民向村镇建设规划区集中的引导机制。一是严格控制不连片的单价独户建房，确保新村居民点用地面积比老居民点用地面积明显减少，同时鼓励村民分散居住转为集中居住，引导村组在中心镇或中心村建设集聚的农民公寓、农村新型社区，从而节约宅基用地。二是适应城镇化发展要求，积极在县城及中心镇建设定销商品房和新社区，支持农户以农村宅基地指标换购商品定销房，促进有条件的农民到城镇安家。

3、依法解决农村宅基地闲置问题的路径

3.1政府推动，市场运作。解决农村宅基地闲置问题是一项涉及面广、影响力大的工作，应由政府牵头予以实施，统筹解决机制创新、资金筹集、房屋拆除、土地收储、使用权流转等问题，确保取得良好的社会效益和经济效益。在推进工作的过程中，要遵循市场经济发展规律，引导社会各界力量的积极参与，合理推动这项工作。

3.2科学规划，积极引导。要在摸清现有农村闲置宅基地面积、分布、权属以及房屋类型的基础上，按照长远发展、规范运作的思路，尽早谋划农村闲置宅基地处置工作。由于这项工作实施难度较大，建议先选择部分地区、部分村庄进行试点，并认真总结试点经验，查找存在的问题和不足，进一步完善解决措施，待形成体系性较强的制度框架后，逐步加以推开。

3.3统筹兼顾，规范操作。农村闲置宅基地涉及到农村居民的根本利益，必须充分尊重他们的意愿，切实保护好农民的合法权益，做到兼顾左右、协调各方，最大化的消除阻力，防止产生影响社会稳定的问题。在工作实施的过程中，要建立规范的工作流程，在谋划推进的各个阶段，都应有坚持阳光透明，加强社会监督，防止暗箱操作。