环境污染责任保险存在的问题及完善对策

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摘 要：近年来全球环境污染日益严重，为了对环境进行有效优化，减轻国家财政负担，提高企业生存竞争力，实现可持续发展，建立环境污染责任保险是一个有效制度安排。通过国际比较，各国处理环境污染的机制有很大不同，鉴于我国起步较晚，存在法律制度不够完善、环境责任保险的供求不足导致推广困难、保险责任范围过于狭窄等问题，有必要借鉴国际经验，对环境污染责任保险制度进行完善。

关键词：环境污染责任保险；求偿责任；问题；对策

中图分类号：F840.6 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－３５４４（２０11）０3－００75－05

一、环境污染责任保险述评

（一）环境污染责任保险的内涵及构成

环境污染责任保险是指以排污单位发生的事故对第三者造成的损害依法应负的赔偿责任为标的的保险。 环境责任保险的保险标的既不是财产也不是人身， 而是被保险人应向第三者承担的经济赔偿责任，属于责任保险中的一种。构成环境责任保险制度的要素：（1）承保对象。环境保险责任的承保对象一般是有可能造成环境污染的工业企业。 （2）承保范围。大多数国家采用的是分步走的承保策略，即先承保突发性的环境侵权行为， 待条件成熟时再承保持续性的环境侵权行为。（3）保险责任和责任免除（及其实现）。企业因污染环境对第三者造成人身伤害和财产损失所应承担的赔偿责任以及清除污染物而支出的费用应该作为环境责任险的保险责任。（4）保险金额和赔偿责任。 由于环境责任保险的保险标的是一种经济赔偿责任，其价值没有客观依据，无法预计赔偿金额的多少，因此保险金额难以确定。（5）保险费率。由于每个企业的生产地点、生产流程及对环境污染的可能性和危害性各不相同， 这就要求保险公司在承保时制定出差别费率。

（二）环境责任保险述评

1. 保险模式的选择。 国内专家在我国保险模式上意见较一致，普遍认为应推行强制与自愿相结合的环境责任保险制度。周立新（2009）认为，我国应采用强制性环境责任保险为主， 任意性环境责任保险为辅的立法模式， 建议在高危行业和重度污染行业实行强制责任保险， 而在危害不大的企业行业实行任意环境责任保险制度。熊英、别涛、王彬（2007）认为我国企业环境责任保险意识还很薄弱， 不具备全面实行强制保险的基础， 但因强制责任保险有诸多的优势， 可采用强制保险和自愿保险相结合的模式。许简雯（2007）认为我国可采取政府强制与引导相结合的制度，在环境污染最严重的行业，通过现行试点，逐渐实行强制保险。谷明淑（2010）也认为当前可采取强制投保与自愿投保相结合， 由环境保护部门制定高污染、高环境风险企业目录，对这些企业实施强制投保，其余企业可采取自愿投保。

2. 保险责任范围。 国内专家对我国的保险责任范围意见较一致， 普遍认为应扩大现行的保险责任范围。熊英、别涛、王彬（2007）认为在保险责任范围上，因为突发性环境风险一旦发现受害人容易确定，损害容易认定， 但实践中逐渐性污染事故累积到一定程度同样会对第三人造成人身或财产损害， 因此应采用突发性污染责任与渐进性污染责任相结合的模式。何燕（2010）认为我国的环境责任赔偿范围有局限， 仅仅针对突发或意外的污染事故对第三方财产或人身造成的损失， 如此规定将难以解决诸多企业面临的非事故污染损害产生的赔偿责任问题。刘耀棋（1996）也认为应扩大保险责任范围，打破突发性污染事故这个局限， 把经常性排污造成的第三者受害的民事赔偿责任，纳入保险范围。

二、建立环境污染责任保险的必要性

（一）近年来国内环境污染事故频发

1998年发生的环境污染纠纷为18万件，1999年增加到25万件，2000年超过30万件。进入本世纪以来环境污染纠纷案件每年以20%的速度递增， 且污染问题日益严重，2006年和2007年，全国共发生严重环境污染事故269起，平均每两天一起；2007年、2008年突发严重环境污染事件分别达到462起和474起，平均每天1.3起。

（二）环境污染损失大，后果严重

近两年中国经济保持9%的发展速度，但是环境问题却令人堪忧。 2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元， 相当于当年GDP的3.05%；2008年因污染造成的直接经济损失为18186万元，污染事故赔偿和罚款仅为927万元，2009年因空气和水污染对中国的GDP造成的损失在8%～15%之间。2010年7月3日，在福建省上杭县，紫金矿业集团旗下的紫金山铜矿湿法厂污水池防渗膜突然发生破裂， 含铜酸性污水大量渗入地下， 其中约9100立方米污水外溢至汀江。据初步统计，汀江流域仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达378万斤， 大批渔民血本无归。粗略估算，紫金矿业在一年中将有近4亿元收益受到此次污染事件的影响，而如果将污染清理成本、环境恢复成本、生态损害等全部计入，加上企业无法复产对员工以至社会的影响， 事故造成的实际损失可能要远远大于这些数字。

我国每年由于环境污染造成的经济损失达1200亿元， 而实际赔偿数额却很少， 企业承担的责任不够，通常政府要出来买单，但实际上是社会上的每个纳税人在承担后果。 鉴于此， 我国有必要借鉴国外经验，丰富和完善我国的环境污染责任保险。

三、环境污染责任保险的国际经验及做法

（一）美国环境责任保险的经验

1. 承保范围。美国的环境责任保险分为两类，即环境损害责任保险和自有场地治理责任保险。 前者以约定的限额承担被保险人因环境污染对他人造成的人身损害或财产损失发生的赔偿责任；后者以约定的限额承保被保险人因污染自有或使用的场地而支出的治理费用。 另外除了对非故意的突发性的环境污染事故造成的人身财产损害承保， 还对企业正常的、累积的排污行为所致的污染损害承保。1973年以后美国各保险公司的公众责任保险单相继把故意造成的环境污染及渐进性的污染所引起的环境责任排除在保险责任之外。在一定程度上，美国环境责任保险包含了生态机制补偿，随着环境的恶化，这种做法将会被重视并普遍推行。

2. 承保机构。1988年，美国成立了一个专门承保环境污染风险的保险集团――环境保护保险公司。为了降低承保机构的风险， 美国建立了污染损害赔偿基金制度，该基金有两部分组成：有害物质反应基金和关闭责任基金。 前者用于环境污染治理和环境功能生态的恢复； 后者用于从船舶或者任何岸上的或近海岸的设施排入环境的有害物质的立即清除， 以及政府用于有害物质的排放造成财产和自然环境的损害所需要的清扫费用和补偿要求的支付 [9] 。

3. 投保方式。1966年以前主要承保事故型公众责任保险，1976年的《资源保全与恢复法》授权国家环保局在其依法的行政命令中， 要求企业就日后对第三人的损害赔偿责任和关闭估算费用等进行投保。 其后开始承保持续或渐进性的污染所引起的环境责任。 另外美国将环境责任保险视为工程险的一部分，无论是承包商、分包商还是设计商，只要有该投保而没投保的险种，都不能取得工程合同。

4. 索赔实效。 保险人往往在环境污染责任保险单中使用“日落条款”，该条款指保险合同双方约定保险单失效之日起最长30年的期间为被保险人向保险人通知索赔的最长期限的条款。换言之，在此期限内发生的环境赔偿事件，保险人承担赔偿责任；而超过这一期限的，保险人不再承担保险责任。

（二）德国环境责任保险的经验

1. 承保范围。 德国起初对渐进性污染引起的损失所产生的环境污染责任不予承保，但从1965年起，随着环境责任保险范围的扩大， 保险人对水体逐渐污染损失赔偿责任开始承保，1978年又开始对大气和水污染损失赔偿责任承保。2007年德国推出环境治理保险，即不仅赔偿第三方的财产和物质损失，对环境本身，如土地、空气和水等造成的损失也在赔偿之列。

2. 承保机构。采用政府金融机构担保，为确保环境污染受害人能够得到赔偿， 加害人能够履行其义务，德国《环境责任法》第19条明确规定，列入特定名录设施的经营者必须采取责任保证措施， 包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同，或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证或担保。如果经营者未能遵守提供保险等财务保证的规定， 或者未向主管机关提供其已经做出保险等财务保证的证明材料，主管机关可以全部或部分禁止其设施的运行。 此法第21条还进一步规定，对违反规定的设施经营者，可处1年以下有期徒刑或罚金。

3. 投保方式。在环境责任保险方面，德国起初兼用强制责任保险和财务保证或担保相结合的方式。1990年德国通过和实施《环境责任法》，开始强制实行环境损害责任保险， 要求国内所有工商企业者投保环境责任保险， 并列举了存在重大环境责任风险的设施名录。

（三）印度环境责任保险的经验

1. 承保范围。 政府和环保部门规定具体的适用范围，1992年印度环境部公布了《适用公共责任保险法的化学物质名录和数量限值》， 列举了五大类共182种危险物质的种类和各自的数量限制，这些物质均为毒性高、 易燃易爆或具有较高反应性的化学物质， 对于超出数量限制的危险化学物质的公司必须购买商业责任保险。

2. 投保方式。1991年印度通过了《公共责任保险法》，该法规定根据责任人是国有还是非国有，实行两种机制：一是普通商务公司实行商业强制保险，任何从事危险物质的制造、加工、处理、包装等类似活动的所有权人， 在从事活动之前必须与保险公司订立合同并出示保险单。 二是政府和国有公司实行保险基金制度， 中央政府和各邦政府可以不用买商业保险， 但是要向国家银行和任何国有化的银行存入一笔公共责任保险金，组成全国性的“环境救济基金”， 用于支付针对政府和国有公司提出的赔偿。

另外，2010年印度成立“绿色法庭”专审环境污染事件。印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，这种制度为环境损害赔偿顺利实现提供了法律支持。

四、我国环境污染责任保险的现状及问题

（一）我国环境责任保险的现状

我国环境污染责任保险起步较晚，1991年才推出，仅在几个城市试点，2006年国务院的《关于保险业改革发展的若干意见》 中才明确提出大力发展环境污染责任保险。这段时期的投保企业很少，赔付率也很低， 大连在1991～1995年的赔付率只有5.7%， 远远低于国外70%～80%的赔付率。2007年12月国家环保总局和中国保监会联合出台《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，各地环保和保险公司开始积极推进环境污染责任保险。2007年华泰保险公司推出场所污染责任保险， 既可承保意外突发性污染，也可承保渐进性污染。湖南省2008年有18家重点企业作为投保试点。 江苏省2008年推出了内河船舶污染责任保险， 湖北省率先在武汉进行试点。2009年中石化、 巴陵石化等五家公司又投保平安保险公司的环境污染责任保险。2010年平安产险绍兴中心支公司与浙江新和成股份有限公司签署浙江环境污染责任险第一单， 总保额50万元。 此次平安产险开发的环境污染责任险， 进一步拓展了保险责任的赔偿范围， 不仅包括因突发意外事故引起污染损害以及由此导致的第三者人身伤亡和直接财产损失， 还包括第三者发生的清理污染物费用、 投保企业控制污染物扩散所产生的施救费用以及诉讼费、律师费、 调查取证费等在内的法律费用。2010年11月， 环保部政策法规司司长杨朝飞曾公开表示，“十二五” 期间环境污染责任保险制度将从试点省市向全国范围推广。截至2010年12月，武汉23家企业签订了环境污染责任保险， 保险金额达8880万元。

（二）实施环境污染责任保险存在的问题

1. 法律制度不够完善。我国的《海洋环境保护法》建立了海洋油污损害责任方面的法律制度，其他有关环境侵权的规定主要依据《民法通则》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》 等少数法律，这些法律只建立原则性框架，如《民法通则》第124条规定“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的， 应当依法承担民事责任”。《环境保护法》第41条规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害， 并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失”， 这些法律并没有规定具体的赔偿额度，也没有明确企业的保险责任和监督管理机构， 受害者不能依据法律得到补偿。 目前国家层面的环境责任险的依据只有原国家环保总局与中国保监会联合出台的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，这一意见目前尚未上升到法律法规的高度。2009年我国新《保险法》在保险责任的实现中做了相应的完善，新《保险法》第65条第一款保留了原《保险法》第50条第一款的规定，即“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害， 可以依照法律的规定或合同的约定， 直接向该第三者赔偿保险金”。同时增加了第二款，即“责任保险的被保险人给第三者造成损害， 被保险人对第三者应负的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求， 保险人应当直接向该第三者赔偿保险金。被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金”。虽然法律做了改进，但还是不具有很强的实际操作性。从规定上我们不难看出， 第三者直接向保险人请求赔偿金建立在两个条件上：（1） 应付的赔偿责任确定。此条件可产生两个法律效果，一是被保险人对第三者的侵权之债确定， 被保险人基于侵权关系成为第三者的债务人； 二是保险人对被保险人应赔偿的保险金确定， 被保险人基于合同关系成为保险人的债权人， 也就是被保险人把自己对保险人的赔偿金请求权转让给第三者；（2）被保险人怠于请求。我们就要规定怠于请求的表现，具体包括：被保险人在保险事故发生后怠于向保险人履行告知义务、 怠于向第三者告知、 被保险人在法律规定或合同约定的期限内没有就赔偿向保险人提出等。 只有我们明确法律的每一个细节，才能保证法律的可行性。环境责任保险制度建设很大程度上必须要靠政府强力推动，让政府尴尬的是这一系列行政强推的背后并没有法律依据。

2. 环境责任保险的供求不足导致推广困难。供给方面， 环境污染责任保险是通过众多企业的参保来化解少数企业的高额风险负担， 这意味着必须有足够规模的企业参保， 才能达到化解环境污染风险的目的。强制推行环境污染责任保险时，企业本身购买保险的动力不足， 那么保险公司在推行这种保险时，就面临收益风险。另外大部分保险公司与保险经纪公司缺乏企业环境风险评估专业机构和人员，环保部门和社会还未建立起相应的环境污染风险及损害评估机构， 或者刚刚开始建立尚未形成工作能力。保险公司在推行环境污染责任保险时，就变得特别谨慎。需求方面，一些财力雄厚、抗风险能力强的大企业，认为企业不会发生环境污染事故，即使发生了环境污染事故，自身也有能力应对，不愿投保；另一些抗风险能力差的企业社会责任感差， 企业支付能力弱，在责任保险没强制推行时，总希望能借助政府的财政支持，也不愿主动投保环境污染责任险。供需不足导致环境污染责任保险难以在市场上推广。

3. 保险责任范围过于狭窄。 我国现行环境责任保险只限于突发性的环境污染事故， 而大部分环境污染都有复杂性和缓发性， 而且缓发性环境污染事故造成的危害往往比突发性污染造成的危害更为严重，这就使得大部分受害者的利益得不到保障。复旦大学资源与环境经济学博士生导师戴星翼表示， 目前除了化工企业产生的特殊污染容易认定责任， 诸如铅之类的重金属泄漏很难直接与企业责任来挂钩。 这给责任认定带来很大难度， 也使环境责任险的适用范围大大缩小。

4.承 保机构单一。环境污染风险属于高风险的业务，环境污染责任保险一般都涉及巨额赔偿，而我国的承保机构只有商业保险公司， 这势必会加大保险公司的风险。

5. 索赔时效过短。诉讼时效是一个程序性问题，却是保护其他权利的前提。 我国民法通则第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”环境保护法第四十二条规定：“因环境污染损害赔偿提讼的时效期间为三年。”由于环境污染具有间接性、潜伏性、长期性、复杂性、因果关系模糊等特点，所以尽管环境污染诉讼时效比一般时效多一年， 但这一年之长远远达不到对环境污染损害赔偿受害者的保护目的。

6. 环境共同侵权案中的被告难以确定。 环境共同侵权行为， 是指两个或两个以上的加害企业的排污行为导致他人人身或财产权益遭受同一的、 不可分割的损害。 法院在面对这样的案件时， 不容易断定，并且我国还没有相应的法律界定这种情况，责任难以明确， 这也是受害人难以及时得到补偿的原因。面对这种情况时，责任认定有两种方法：按份责任和连带责任。 污染者按份责任只对因自己行为所造成的结果部分进行赔偿； 连带责任不但对自己行为的结果，而且对整个污染进行赔偿。采取按份责任不利于对污染受害者的保护， 连带责任则使保险公司承担的风险大大增加。 目前还没有比较完善的方法处理这种环境侵权。

五、完善我国环境责任保险的对策和建议

1.完善法律制度。既然一项保险的基本要素包括承保机构、承保对象、索赔时效、保险责任范围等，那么在法律中就要落实各项内容。 由于环境责任险的特殊性， 对于污染物的判定标准以及污染程度都要有明确的规定。适用范围方面，我国可以借鉴印度的法律。1992年印度环境部公布了《适用公共责任保险法的化学物质名录和数量限值》， 列举了五大类共182种危险物质的种类和各自的数量限制， 对于超出数量限制的危险化学物质的公司必须购买商业责任保险。 当法律细化到每个步骤时， 我们在处理环境问题时才可以做到有法可依。

2.组 建政策性承保机构。我国保险公司没有动力推行环境污染责任保险的一个主要原因就是承担的风险过大，赔付额度较高。由于我国幅员辽阔、环保水准又参差不齐， 因此对环境侵权责任保险应采取就地承保、风险分散的策略，由不同方式的承保机构来承办：对于突发性的环境侵权行为，应采取英国方式，即由现有的当地财产保险公司就地直接承保；对于持续性的环境侵权行为， 可借鉴美国的方式，组建专门的政策性保险机构来开展相应的业务 [4] 。

3. 适度拓宽保险责任范围。随着社会、科技和法律的进步等诸多因素对环境责任及其后果所产生的影响， 有限的环境污染责任保险不能满足企业转嫁风险的需求，因此保险责任范围应逐渐扩大。我国环境污染责任保险起步较晚，目前还很不健全，可以暂时不对反复性和连续性污染事故所引起的环境损害承保，等制度成熟后再扩大推行。我们认为生态损害补偿也是大势所趋，当环境污染了，我们的生存环境也就恶化了，从长远考虑，人类的一切发展就是为了更好的生活，当生存条件都不存在了，我们所做的都没有意义，政府的财政支付只会让效率更加低下，环境污染责任保险就可以承担此项重任。

4. 规定责任限额。 环境污染责任保险是对损害的一种经济补偿，没有客观价值标准，事故不同保险金额相差很大，所以保险金额难以确定。而且，企业因为环境污染承担的对环境的治理费用和对人身伤害和财产损失所应承担的赔偿责任金额都非常巨大。为了控制风险额，保险人要对这类保险规定限额赔偿。

5. 排污费用与环境污染责任保险互补。2003年，我国颁布《排污费用征收使用管理条例》，该条例规定：排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。排污者建成工业固体废物贮存或者处置设施、 场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的， 自建成或者改造完成之日起，不再缴纳排污费 [10] 。收取排污费用的主要目的是治理污染的环境， 当我们把生态机制补偿纳入环境责任保险时，就与排污费的收取冲突。因此建议对于渐进性污染企业即不在承保范围的企业， 可采取收排污费的办法来对损失进行补偿。 由于连续性污染造成的损失有很长时间的时滞， 收取的排污费可通过建立基金的形式， 来弥补以后造成的环境和人身的伤害。 对于突发性污染企业即在承包范围的企业，可取消排污费的收取。

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