长三角区域规划草案引发质疑

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出于政绩、财政收入等方面的考虑，地方政府依旧把自己当作竞争的主体，而不是协调的主体

2006年三四月间，就有传言称《长江三角洲地区区域规划纲要》即将面世，然而，从3月说到5月，从5月说到7月，转眼已是2006年的下半年，这个规划却始终不见真容。

日前，在上海举行的第六次沪苏浙经济合作与发展座谈会上，长三角区域规划草案终于浮出水面。然而，这个“千呼万唤始出来”的规划却遭遇了部分规划专家的质疑。

课题组成员：我们只看到规划文本第一稿

“长三角区域合作已从初期的基础设施衔接向人才、要素市场等深层次领域深化发展。长三角区域经济已进入一个新的发展阶段，在区域内统一规划、协调布局的问题已成为一个现实问题。”2004年，国家发改委相关人士在长三角协调会第五次会议上强调。

就在这次会议上，国家发改委宣布，编制长三角区域规划。其后，相关班子迅速搭建，专家组、专题组、综合组、地方组等来自各方的专家学者及地方相关人士开始进入大规模调研和文本编制阶段。

2005年10月22日，在江苏南通举行的长三角16城市峰会上传出消息：长三角区域规划已完成所有前期准备工作，正在紧锣密鼓地进行文本编制，预计2006年3月报批。其后，各种关于长三角区域规划何时面世的消息不断流传，长三角的政经记者们不时被勾起热情，使出浑身解数穿梭于各类专家、官员中打探消息，结果往往是无功而返。

有意思的是，长三角区域规划课题组的一些成员对《望东方周刊》记者说，他们只看到了规划文本的第一稿。至于为什么只能看到第一稿，这些专家称，可能是出于保密的考虑。

在2006年11月底前，坊间的传言是规划文本尚在国家发改委手中。对此，有关解释是国家发改委还没来得及上报国务院审批。

但据一位规划课题组核心成员说，由于涉及的地方利益错综复杂，规划在编制过程中需要反复向地方征求意见，与相关政府部门协商。

有没有新意

在第六次沪苏浙经济合作与发展座谈会上，国家发改委地区司副司长陈宣庆终于向媒体交了底，“目前《长江三角洲地区区域规划纲要》送审稿已基本完成，并已签发征求有关省市意见。”

陈宣庆宣读了规划送审稿的纲要。根据他的叙述，长三角将建成中国综合实力最强的经济中心、亚太地区重要国际门户、全球重要的先进制造业基地、中国率先跻身世界级城市群的地区。

规划送审稿提出了长三角“一核六带”的区域总体布局框架――所谓“一核”是指上海发展核心；“六带”是指沪宁、沪杭沿线发展带、沿江(长江)发展带、沿湾(杭州湾)发展带、沿海发展带、宁湖(湖州)杭发展带、沿湖(太湖)生态服务带。送审稿还同时明确了“一核”和“六带”各自的发展方向。

参与规划编制工作的浙江大学经济学专家陈建军认为，这个送审稿的亮点是提出了网络状开发格局。“长三角的发展不应该是摊大饼式的发展，应该通过点、线、轴、带、面的规划形成网络状发展格局。”陈建军说。

与陈的观点相对立，上海一位不愿透露姓名的规划专家却说：“这个规划毫无新意，只是将一些既成事实的东西重新讲了一遍。其中能勉强称为‘亮点’的东西只有提了宁湖(湖州)杭发展带和沿湖(太湖)生态服务带。”

“这个规划文本仅是发展型规划而不是协调性规划”

更为重要的是，这位专家对规划送审稿提出了“根底性”的质疑――“目前所见的长三角区域规划送审稿还仅是一个发展型规划，而不是‘发展－平衡－控制’型规划。”对区域经济协调发展的机理和机制、对市场经济条件下区域规划的本质属性和政府行为方面的认识还不是很清楚。特别是对新概念区域规划的编制方式缺乏足够的认识。

“以‘一核六带四定位’为中心的规划草案等于是画了一个大饼，提出了各方都能接受的、皆大欢喜的方案和诉求，而没有深入思考需要协调的实质性矛盾和利害关系。譬如，上海国际航运中心建成后，港口协调和长三角集疏运体系如何构建，长三角如何实现经济增长方式转变，长三角如何解决产业、城镇发展与土地调控之间的矛盾等。对重大问题回答的缺位表明这个草案不是一个协调性规划。”这位专家批评说。

类似的声音也在长三角部分官员中有所出现。一名上海官员在接受记者采访时表示：“长三角规划应该是‘逆向规划’，而不是‘正向规划’。”他的观点可以被理解为，区域规划不应该主动去划定要做什么、而是要逆向思考，看目前主要存在什么问题，针对这些问题提出解决的方案。

这一争论的实质涉及了一个长期存在但一直没有得到很好解决的问题――政府如何把握调控经济的尺度。如果把争论中的城市这一基本经济单位替换为某一个具体城市的下辖区县或乡镇，争论就会转换为地方政府在当地具体产业布局中应起什么作用的问题。而这一问题正是中国现在迫切需要解决的一个普遍问题。

地方政府与市场边界尚未清晰

尽管所有人都在说要尊重市场机制的作用，但实际上，在官员、专家内部对政府与市场的边界并未形成统―认识。

产业同构和重复建设是长三角区域的一个重大问题。虽然一份来自中山大学的研究报告称，1990～2002年间，长三角城市群地方市场分割对区域协调发展的阻碍作用已下降45．7％，但在长三角区域经济发展中，地方政府间争抢项目、相互模仿、恶性比拼的情况依然存在。为此，一些专家提出，长三角城市应该实现合理分工、错位发展。

“关于这个问题，在编制长三角规划草案的专家组内部曾经有过激烈的争论。一种观点是，规划应该对长三角城市群内部的产业分工进行相对明确的划分，另一种观点认为，不按照市场经济发展内在规律行事，规划不会有执行力，划定某具体城市要发展什么产业会导致长三角出现‘经互会’的状况。”陈建军说。

根据陈建军的看法，规划送审稿最终还是顺应了市场发展规律，并没有对城市进行产业分工。“这只是一个引导型的规划。”他说。

但即使如此，这个规划还是没有能够得到普遍认可。目前，长三角长江、杭州湾沿线重化工业发展粗放型特征已经相当明显，污染强度不断增加。规划送审稿称，对沿江、沿湾优先安排建设用地指标，满足重点产业发展需求，装备制造、化工、冶金、物流向沿江地区集聚，沿湾建设若干现代化新城区，积极发展高新技术和高附加值的制造加工业和重化工业。

“‘一核六带’产业布局以政府为主导，在经济发展与环境承载力相匹配方面考虑不够细致，自上往下人为配置生产力的痕迹比较深，与市场经济发展的总体方向存在一定的矛盾。”《望东方周

刊》记者采访的一些专家评论说。

他们认为，在市场经济条件下，区域规划关注的重点应是经济发展中出现的不平衡、不协调问题，以及通过何种路径和方式去达到经济、社会、环境和谐发展的目标。但从本质上，目前这个送审稿的重点还在于生产力总体布局和配置，是国民经济与社会发展计划在地域上的空间落实与延伸，没有脱离计划经济的原有框架。

该关注什么

那么，长三角区域规划到底应该关注些什么呢?

有关专家认为，由于市场经济制度不完善等原因，中国的区域规划还应着力解决统一市场机制、体制建设与市场失灵两方面的问题。在长三角等经济发达地区，如何解决统一市场机制、体制建设问题，目前尤为迫切。

在扛苏南通下辖通州、海门交界处，有一个规模颇大的国际家纺城。这一家纺城地跨两个同属一市的县级行政区，历史上就是一个整体，但两个行政区却都在各自做规划。“海门先在家纺城建物流园区，通州接着也建，双方在公共设施方面根本不能协调衔接。就连家纺城的名字，相关地方也在争，通州方面要叫中国通州国际家纺城，海门方面则要冠中国海门字样。”江苏省一位对南通经济做过深入研究的学者告诉记者。

出于政绩、财政收入等方面的考虑，地方政府依旧把自己当作竞争的主体，而不是协调的主体。进而，在主导产业、产业集聚等地方经济核心要素的管理上，地方政府倾向于以规划形式予以控制，其中还会产生出“指点江山”、“布局天下”、“凭空造集聚”的冲动。

遗憾的是，从世界经济的实践看，政府经济规划的作用是在尊重市场作用基础上弥补市场的缺陷，任何“布局天下”或“强行引导”的行为都可能产生负面的结果。

长江流域发展研究院沈玉芳教授将这一观点引申一步：目前我们很多规划都还是发展型规划，不是新概念规划。他认为，市场竞争规则和规范的协同与协调、一体化的市场体制和发展环境建设、区域战略能源储备体系构筑、区域内产业集群发展的联动以及社会保障制度的区域一致性等都应该是区域规划的题中之意。

沈玉芳早在多年前就力主开展市场条件下的“新概念区域规划”研究，对长三角联动合作机制、体制等问题有过深入思考。尽管他不愿对长三角区域规划作具体评论，但还是提出，新概念区域规划的制定应纠正长期以来形成的“生产力总体布局倾向”，淡化“自上而下”的强制性控制色彩，理清政府与市场的关系和功能区别。

“区域规划编制方式和实施路径需要转型。要形成促进区域经济协调发展的机制，正确开展新一轮区域规划，必须加强制度构建，要有新思路。”沈玉芳说。