房屋征收中市级政府对区级政府的有效监督

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《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令[2011]第590号）第6条规定“上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督”。可见，市级政府对区级政府房屋征收工作实施监督是法规赋予的权力。具体如何监督，采取怎样的监督手段，目前，从全国各地区情况来看，还没有建立起完善的运行机制，因此，有必要在这方面进行探索和研究。

一、监督的必要性

1.维护群众利益的需要。新征收条例将百姓利益放在首位，突出百姓参与性与政策透明性，保证其知情权。在房屋征收过程中，各区级政府往往具体负责补偿安置、履行征收程序工作，对其实施有效监督，有利于国家新征收条例在实际房屋征收操作过程中得到贯彻落实，真正做到依法执政、阳光征收、公平补偿。

2.制度建设的需要。当前，全国房屋征收主要有三种模式，一是市级政府作为征收人，二是区级政府作为征收人，三是重大项目及跨区项目由市级政府作为征收人，其他项目由区级政府作为征收人。后两种模式都涉及市级政府对区级政府实施有效监督问题。从实际工作来看，将征收权力下放各区级政府后，一定程度上调动了其工作的积极性，但随之也暴露了一些问题，如程序不规范、补偿标准不统一、缺少全市征收工作“一盘棋”思想、压力增加等。分析上述问题产生的原因，主观上，各区级政府为了加快房屋征收进度，在“制度”与“速度”面前选择了后者；客观上，还是现有制度不规范，市级政府对区级政府监督管理措施缺失。

3.预防腐败发生的需要。与原有房屋拆迁相比，房屋征收工作是一次彻底变革。政府要面对新的工作方式，由原来的监管者、裁判员，直接走到前台，变成运动员，各项措施制度重新建立完善需要时间和过程。在这种情况下，数额庞大的财政拨付补偿安置资金存在一定安全风险，市级政府应及时指导监督区级政府查找管理漏洞，为预防腐败加装一道“防火墙”。

二、监督的几个环节

在对区级政府进行监督过程中，市级政府应摆好自身位置，要做“教练员”，而非“运动员”，在充分调动区级政府积极性的同时，应整体把握房屋征收工作全局，监管重点环节。

1.房屋征收补偿资金。房屋征收工作中，最核心的任务就是对被征收人的补偿，市级政府一是要把好征收补偿资金的入口关，确保资金足额到位、专户存储；二是把好征收补偿资金的出口关，使补偿款及时发放到被征收人手中，避免中间出现克扣、挪用、冒领行为。

2.补偿安置标准。各区级政府作为房屋征收主体，负责具体的征收与补偿安置工作后，因各自经济实力、执政水平方面差距必然导致补偿标准的不统一，各自为政的后果是不同地区之间被征收群众相互攀比，阻碍全市总体征收工作进行。

3.房屋征收程序。新征收条例无论从符合公共利益的设定，还是履行征收决定前的各项规划、调查登记、评估机构产生、拟定征收补偿方案、组织论证、征求公众意见及征收决定作出后的补偿决定、司法强制执行申请等必要程序，最终目的都是为了依法行政，维护群众合法权益，这也是市级政府对区级政府进行监督的根本所在。

4.问题处理。房屋征收拆迁带来的问题由来以久，在城市案件数量中占到了很大部分。按照工作“区域负责制”要求，这些矛盾纠纷应由所在区政府妥善解决。而现实中， “越级访”情况依然存在，市级政府应进一步督促各区级政府努力提高办事效率，加大调处力度，保持社会和谐稳定。

三、监督的方法和措施

房屋征收工作中的关键环节，也是问题多发领域，市级政府应该在不违背国家新条例征收决定、补偿决定、司法强制执行申请等各项程序基础上，研究设置可行的监督程序，对区级政府实施有效监管。

1.建立征收资金成本审核制度。在市级房屋征收主管部门成立房屋征收成本审核委员会，将凡由政府投资的建设项目征收成本全部纳入审核范畴。即征收项目启动前，各区征收部门在对拟征收范围内的房屋基本情况调查摸底后，测算出基础征收成本金额。征收成本审核委员会对各区征收部门报送的基础征收成本金额及相关数据运用技术规范，科学审核，通过集体决策方式最终确定该征收项目补偿安置资金额，按房屋征收进度向各区征收项目划拨资金。

2.加强对房屋征收从业人员的培训。市级房屋征收主管部门可以定期组织从业人员进行业务培训，对征收部门人员发放考核证，对征收实施单位人员发放从业资格证，同时建立上岗证件审核、注销办法，实施对从业人员的日常管理。

3.利用信息化技术实施全程监督。市级房屋征收管理部门可以根据工作需要建设房屋征收管理数字化系统，监察、审计、财政、税务等部门相互配合，运用信息化手段，使房屋征收工作步入“依法有序，规范管理”正轨，实现从调查摸底、成本审核、征收方案、公告征收、合同签订、资金发放、补偿决定、司法搬迁、资金审计、税费减免，甚至安置房屋建设、分配的整个过程实时监控，排除人为因素影响，最大程度减少违规操作行为发生。

4.建立征收程序审查批准制度。市级政府可以在征收补偿安置方案、补偿决定、司法强制执行申请设置审查批准环节。审查征收补偿安置方案即对全市各区征收项目补偿方案中的补偿标准、征收资金、安置房源等履行审查批准程序，统一评估制定符合该项目的补偿标准，平衡区域征收工作，避免区与区之间、项目与项目之间的攀比，合理控制全市征收成本。审查补偿决定、司法强制执行申请即对这两项行政行为作出的依据、履行的程序、提供的材料合法性给予确定。

有了这些审查环节，一是监督区级政府做到房屋征收工作程序合法，要件齐全。二是监督区级政府的行政行为，避免权力扩大化，杜绝借房屋征收之名做非公共利益拆迁之事。三是维护被征收群众利益需要，对审查过程中发现的损害群众利益行为，及时改正，化解矛盾纠纷，妥善解决问题，消除社会不稳定因素。

5.对特殊类型房屋补偿实行审批制度。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。除了未经登记建筑，房屋征收过程中还存在一定数量的公有、宗教团体、住宅改非住宅等特殊类型房屋补偿，因为法律、法规中没有明确的认定条件、操作程序、补偿标准，往往成为腐败案件的高发区。市级政府应将这一领域纳入重点监管范围，赋予市级房屋征收管理部门审批权限。

6.加强相关部门联动。房屋征收工作是政府实施的关系百姓切身利益的重要工程，市直各部门应相互配合，整体联动，监督区级政府的具体征收行为。市级房屋征收管理部门要科学制定政策法规，建立规章制度，强化指导与培训，不断规范房屋征收程序。发展改革、城乡规划、国土资源部门要在项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划方面给予审查。审计、监察、民政、公安、财政、工商、行政执法各部门要各司其职、各负其责。

7.纳入市绩效考核体系。市级政府可以将日常房屋征收工作列为对各区级政府的绩效考核，作为干部任用、责任追究的重要指标之一，由市级房屋征收管理部门负责日常考核工作。考核内容应包括征收规模、征收进度、程序合法性、案件及问题处理、突发事件应对、违法违纪案件发生率等方面。