财政供养人员现状分析

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“财政供养人员”,即由财政供养单位开支的人员,这一指标不仅反映一个地区财政负担程度,也关系到地区经济的发展水平。近年来,我国就财政供养人员管理方面做出了很大的努力,但仍面临着财政供养人员数量过多,各级财政负担过重的严峻形势。本文以鞍山市为例进行财政供养人员现状简要阐述及分析。

一、财政供养人员基本情况

截至2008年底,鞍山全地区行政事业编制总数为109,896人,实有财政供给单位人员总数127,287人,其中在职87,320人、离休2,083人、退休37,884人,供养系数为36.7%。而与国内其他省份相比也有所偏高,如安徽省为2.48%、浙江省只有2.3%。从供养数量上看,与2007年相比,各项指标都有不同程度变化。从表1可以看出,全地区2008年财政供养人口127,287人,比2007年财政供养人口127,044人增加243人,增幅为0.19%,在职2008年比2007年减少1,138人,减幅为1.3%;离休2008年比2007年减少234人,减幅为10.1%;退休2008年比2007年增加1,615人,增幅为4.45%。(表1)

另外,海城、台安、岫岩三县(市)也呈现出增长态势。海城市2008年财政供养人口17,827人,比2007年16,977人增长850人,增幅为5%;台安县2008年财政供养人口11,018人,比2007年10,865人增加153人,增幅为1.4%;岫岩县2008年财政供养人口15,133人,比2007年14,968人增加165人,增幅为1.1%。就三县(市)看,均有增长,海城尤为突出,已超过鞍山全地区的增长速度。

二、目前存在的主要问题

(一)财政供养人员数量居高不下。虽然随着机构改革工作不断推进,各行政事业单位通过竞争上岗、内部提前退休等方式,逐步分流了部分冗余人员,但由于机构改革中部分行政机关裁减的人员有很多被分流到事业单位,行政编制有所下降,但事业编制却普遍增加,供养数量并没有从根本上得到缓解,改变的只是供养人员的身份。再加上国家连年不断地扩招公务员及事业干部,致使报考公务员和事业干部的人数越来越多,也造成了财政供养人员膨胀现象不断,在严重地降低了工作效率的同时,也大大增加了财政支出压力。

(二)行政区划过多,财力无法得到保证。现行的行政机构设置,与公共服务型政府职能要求不相匹配,机构重叠。每设立一级政府就必须配备与之相适应的机构和人员,岗位设置越多,分工就越细,财政供养的人口就越多,而且县区一级缺乏主体税种,除农业税、农业特产税外无其他税源基础,收入不足,公用经费已经到了非常低的水平,其他经费只能靠自筹,这就形成收入上移,支出下移,财权与事权严重不对称的“吃饭财政”局面,同时也使得城市集聚效应难以发挥,城市化生活所要求的城镇基础设施或无力建设、或难以发挥应有的作用。

(三)财政无法充分发挥应有的监督调控作用。以工资统发为例,实行统发前,财政供养经费单位的增人由编制、人事等部门审批,而承担重要职责的财政部门,却只能被动“照单”全收,根本无法对各单位的人头经费实施有效监控,财政监管职能严重弱化;而在实行工资统发后,部分用人单位和审批部门认为人头经费的提供是财政部门的事情,自己单位则只要符合进人条件即可。这就容易造成年底由于大量经费追加导致财力紧张的现象,再加上各部门之间各自为政,各管一摊,缺乏必要、有效的协调和监控,人事编制随意性大,致使财政部门应行使的职能,没有得到有效的发挥。

三、具体解决途径

(一)加速推进事业机构改革步伐。“按照政事分开原则,改革事业单位管理体制”的要求,以建立与社会主义市场经济体制相适应、能够满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系为目标,积极从以下几个方面来加速推进事业单位改革步伐,总体上收缩事业单位的规模。首先,对凡具有企业化经营条件的事业机构,坚持市场导向原则,积极推向市场,使其成为独立的经济或服务实体,财政不再供养;其次,对于职能萎缩、名存实亡和长期不开展业务的事业单位,予以撤销;再次,对于职能相同或相近,业务相似的事业单位,积极进行合并,交由一个部门承担。而对于一些取消行政事业性收费项目的事业单位,其所承担的部分职能已经一定程度上存在着弱化、萎缩现象,需要对其主要职责和人员编制进行相应的调整,科学合理地变更编制经费形式,从而把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。同时,还要在机构中引用定量分析的方法,根据工作效益、财力情况等测算出财政供养人员占总人口的合理比重,参照比重加以控制。从长远看,还要逐步建立真正的公共选择和公共监督机制。

(二)调整财政供养人员结构,建立有效的退出机制。首先,大力推进公用事业市场化进程,引入市场竞争机制,将道路清洁、城市园林、公厕管理等公用事业推向市场,通过减少这方面的财政供养人口,来调整财政供养人口结构,减轻财政负担;其次,在机关事业单位内部要积极推进机关后勤社会化改革,将新增机关的行政管理、后勤管理的履行服务保障的职能从行政机关中剥离;再次,改革当前机关事业单位工作人员只进不出的现象,逐步推进机关事业单位人员的辞退制度。辞职辞退制度有利于机关事业单位的优胜劣汰,有利于提高工作人员的素质,也有利于促进干部队伍的廉洁、高效。将这种竞争机制引入机关事业单位人事管理,将会使整个队伍既有紧迫感,又有积极性,既可达到精简人员的目的,又能进一步提高行政机关和事业单位的工作效率。

(三)建立绩效预算编制模式。长期以来,我们实行的是以“养人”为依据的预算编制模式,在此模式下,工作人员的工资由财政拨款,机关和事业单位的工作人员越多,分配到的“人头”预算就越多。因此,必须要由以“养人”为依据的预算编制模式转为以“办事”为依据的预算编制模式,即采取零基预算和绩效预算。采取零基预算的编制方法是以项目为对象,不考虑部门的基数大小;采用绩效预算的编制方法是将拨款与部门提供的劳务挂钩,按项目绩效来核算预算支出,再配合机构改革的各项措施,进而提高人员工作的积极性以及机构精简的行政效率。

(四)按照“预算按编制、经费管人头”的原则,提高财政部门的监督职能。坚决实行财政监督关口前移,严格预算约束,强化增人预算管理。要做到全盘掌握财政供养人员信息、机构编制,人事、财政部门要统一建立机关事业单位机构编制人员信息数据库,将机关事业单位的机构设置、编制、经费管理形式及人员基本信息(包括调入、调出、死亡等)全部纳入数据库,实行动态监管。及时跟踪掌握,及时汇总,精细编制预算,杜绝冒领等弄虚作假的行为,增强财政监控职能。财政部门通过精确掌握供养人员情况,合理编制经费预算,这样才能牢牢把握财政供养人员经费划拨的主动权。

鉴于上述问题的复杂性和艰巨性,我们应以科学发展观为指导,在分析研究的基础上,反复论证解决办法的可行性,从简到繁,按照社会主义市场经济发展的需要,有步骤、有秩序地进行,逐步实现财政供养人口管理的科学化、制度化。

(作者单位:东北财经大学国际商学院)