基于DEA方法的网络政府数字信息资源配置效率评价研究
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[摘要]文章首先对数据包络分析方法(DEA)进行简要介绍，在对网络环境下政府数字信息资源配置效率分析的适用性和评价指标设立的理论依据做简要阐述和分析的基础上，给出基于dea方法评价模型的输入输出指标体系的设计思路和具体指标选择，以及根据现实情况所做的指标修正。
[关键词]数据包络分析方法 数字信息资源
信息资源配置
配置效率 评价
[分类号]G253
1 DEA方法简介
数据包络分析方法(Data Envelopment Analysis，DEA)是管理学、运筹学、系统科学与数理经济学交叉研究的新领域，由著名运筹学家A.Charnes，w.w.Cooper和E.Rhodes等人于1978年创建。它是针对具有多输入与多输出的多个同类型决策单元(DecisionMaking Unit，DMU)之间相对有效性进行比较的一种新的效率评价方法，使用各种数学规划模型和方法来比较各DMU之间的相对效率，由此做出相应评价。
一个理想的DMU应该是以较小投入能够获得较大产出的状态。以DEA方法的cR模型为例，它主要用于判断信息资源配置的总体效率。cR模型中DEA有效的DMU应既具有很高的技术管理水平又是规模适当的，在实际评价过程中可以从多目标决策角度来对其加以描述。
2 DEA方法的适用性分析
DEA方法不仅可以用来对各种企事业组织和生产单位的相对有效性进行评估，还可以对包括各级政府机构在内的公共服务与管理部门的资源配置效率进行评价研究。就网络政府数字信息资源而言，DEA方法对其配置效率评价的研究也有它相对于其他评价方法更高的相容性和优越性。
・在利用DEA方法进行资源配置效率的评价时，只要拿来做相互比较的对象具有相同的目标、任务以及相同的外部环境，可以设置相同的输入、输出指标，就可以将评价对象视为DEA方法的研究对象，这一优势特别适合于包括网络政府数字信息资源在内的所有信息资源配置效率的分析和研究。
・网络政府数字信息资源优化配置具有多输入、多输出的特点，由于间接投入成本及对社会造成的间接经济与社会效益在其投入产出中占有很大比重，很难对其直接进行求解，因此对其效率的评价是典型的多指标综合评价问题。而在运用DEA方法分析配置效率时，不必考虑具体的资源配置过程与运作模式，也不必计算投入和产出之间错综复杂的数量关系，只需确定输入输出指标和DEA模型，通过有效性对比来对其绩效进行评价，这就避免了其他多指标综合评价方法中由于不同指标量纲无法同一化而难以寻求相同度量因素的问题。
・由于DEA方法是以投入产出指标的权重作为变量的，相比其他的多指标综合评价方法而言，在构建模型时完全依据观察或搜集到的各DMU的实际统计数据进行严密的数学推导，从最有利于被评价DMU的角度出发科学地给出权重而不需要预估参数。因此，DEA方法在摆脱指标权重对信息资源配置效率的主观影响方面表现出极大的优越性和客观性，减少了主观因素造成的误差，从而较客观地反映网络政府数字信息资源的配置效率。
・相对于其他的效率评价方法而言，DEA方法还具有结构简单、使用方便的特点，它可以接受各种在其他多指标评价方法中无法或很难进行量化的指标，因而在处理评价问题过程中要比其他统计学方法更具有实用性和优越性。
3 评价指标设立的理论依据
基于DEA方法的网络政府数字信息资源配置效率的评价指标是在一般信息资源配置效率通用指标的基础上建立起来的，但又与其他类型的信息资源有所不同。因此，在对网络政府数字信息资源配置效率的指标进行分析之前，有必要首先给出一般信息资源配置的通用指标，然后对网络政府数字信息资源评价指标设立的理论依据加以分析，理清设计思路，根据资源本身的特点对该通用指标加以修正，给出适合于对网络政府数字信息资源进行客观评价的相对有效性判断模型。根据DEA方法本身的特点和信息资源配置的具体情况，DEA方法的输入指标越小越好，而输出指标则越大越好，基于此原则，武汉大学的查先进教授曾给出了基于DEA模型的信息资源配置效率评价的通用指标(见表1)。
该通用指标对所有的信息资源配置均有一定的借鉴意义。但网络政府数字信息资源本身及其配置的特殊性使得我们在运用DEA方法基本模型对其输入、输出指标进行设计与选择的过程中无法对其中的某些投入和产出直接进行计量，因此，我们有必要基于指标体系设计的基本原则来要对该指标体系进行必要的针对性修正，以使其适应网络政府数字信息资源配置效率评价的实际需要。
・就网络政府数字信息资源的输入指标而言，人员、资金、设备以及时间等构成了其基本投入要素，虽然政府数字信息资源的上述要素相对于其他信息资源而言较为集中，但由于开放性网络环境的存在，使得政府数字信息资源依然极为分散，因此很难对其所对应的政府部门及其他组织中从事数字信息生产与管理的从业人员人数、固定资产投入与中间投人的资金量、网络及信息设备等基础设施数量与投人情况、资源内容数量及其产生、存在与运行周期等进行精确的统计和计量，进而无法将其作为网络政府数字信息资源配置效率评价的指标。
・对于输出指标而言，网络政府数字信息资源的配置情况更为复杂。政府数字信息资源具有典型的公共物品属性，这也就意味着我们从效益衡量角度设计的输出指标要兼顾经济效益和社会效益。各级政府部门作为网络政府数字信息资源的主要生产者与提供者，在对资源进行优化配置的过程中，不但要考虑信息福利和效率水平的最大化，还需要兼顾资源在整个社会的公平性配置问题。因此，其所使用的输出指标应是与之相关的社会效益的衡量指标。而无论是经济效益还是社会效益都具有普遍性、间接性和个体差异性等显著特征，这些特征和网络政府数字信息资源的分散性共同决定了在现实环境下无法直接计量和评价其经济与社会效益。但是，我们通过分析可以发现，基于资源最终提供的数字信息产品和服务量角度对网络政府数字信息资源的配置效率进行输出指标的设计同样具有一定的难度和局限性。这是因为，网络政府数字信息资源在其服务对象与领域、内容与存在形式等各方面均存在着巨大的差异，这使我们很难按照同一尺度对其进行统计和计量，这也是网络信息计量问题至今为止仍然是情报学领域悬而未决的重大理论问题的主要原因之一。即使是内容相同的信息，如果按照不同的编码方式或组织技术，同样可以表现出不同的存在形式，而对于不同形式的网络信息是无法用相同的方法和单位进行计量的，因此也就无法基于DEA方法对其配置效率进行对比性的分析和研究。另外，大量冗余信息和无效信息的存在、结构规模描述边界的模糊、资源的动态变化性等，都使我们对网络政府数字信息资源配置效率的输入指标设计充满了变数和困难。
4 评价指标的设计思路
为了保证网络政府数字信息资源配置效率评价的客观性，我们首先应从实际情况出发设计出切实可行的输入输出评价指标，保证该指标数据的可获取性；然后，从相关部门的统计资料中获得官方的统计资料或通过精确的调查统计得到所需数据，继而对有关数据进行筛选并做归一化或聚类分析处理，确定用于评价的具体指标数据；再次，应用相关的统计分析软件计算出各DMU(在网络政府数字信息资源配置中主要指各级政府机构)的效率指数以及松弛变量等相关数据信息，同时给出增减DMU后新DMU的相对有效性情况；最后，根据计算出来的结果得出网络政府数字信息资源配置效率的现状并给出其改进策略、目标和途径。但由于种种问题的存在，我们无法根据通用指标对网络政府数字信息资源的配置效率问题进行客观性评价，因此有必要对其指标进行相应的设计与修正。
・对输入指标项而言，我们需要对网络政府数字信息资源的基础资源建设和内容建设两个层面加以界定。基础资源建设是发挥网络政府数字信息资源效用和价值的物质基础，但包括设备投入等基础设施的衡量指标在现实中很难进行统计。因此，我们有必要用政府网站的口地址占有量、网站数量等绝对指标或其增长率与构成比例等相对指标对其数量进行约束。
而对其质量指标而言，由于很难进行确切的量化或必须人为给出权重而无法作为其输入指标项，我们也可以用政府网站中部分可量化的日常保障情况和网站的各项性能指标来替代其质量指标，对这些数字的统计在现实中是可行的，因此将其作为网络政府数字信息资源的配置与调控对象也是合理的。
在内容建设层面，也可以分为数量与质量两个方面加以考虑。我们可以将政府网站的网页数量作为具体衡量指标对网络政府数字信息资源的数量进行归纳。但是，相对于资源数量统计的可行性，在对其质量的计量方面却存在着诸多问题，许多专家和学者所给出的衡量指标也有所不同，但都或多或少地需要运用德尔菲法等专家调查方法对其从主观上给出权重，因此很难将其作为输入指标项加以考虑。当然，我们同样可以采纳政府网站信息公开程度和在线办事能力中部分可量化的数据指标项如政务新闻的更新频率、表格下载数等作为基本衡量指标进行替代。
另外，对网络政府数字信息资源利用条件的分析也应该归入输入指标之中，这也是衡量整个社会信息化程度的基本指标之一，一般可以用计算机与宽带普及率来界定。虽然我们无法从根本上对用来进行网络政府数字信息资源利用的计算机和宽带占有量来进行统计，但全社会的计算机和宽带普及率对网络政府数字信息资源的配置同样具有借鉴价值。
从以上分析可以看出，将网络政府数字信息资源的基础设施数量、资源利用条件、数字资源的数量和质量作为DEA评价方法的输入指标在理论层面上具有一定的可操作性。
・输出指标项是基于网络政府数字信息用户角度来界定的，但通用指标中基于效益衡量角度的指标并不适用于网络政府数字信息资源配置效率的评价。由于资源本身并不会产生任何效用，其效用价值的实现是通过政府数字信息用户来实现的，也就是说，政府数字信息用户是网络政府数字信息产品和服务的消费主体，资源的生产与提供均源于用户的需求，其社会效益和经济效益的产生也是基于数字信息用户对网络政府数字信息资源的利用和消费。因此，我们可以用政府数字信息用户的数量以及用户对政府网站的访问量或访问比例等数据项作为输入指标项来间接衡量网络政府数字信息资源的配置效果。而用户对资源配置的参与程度、用户的认知度与满意度等参数由于其或多或少地均会将人的主观因素代入其中而一般不作为输出指标加以分析，当然我们也可从中抽取一部分客观数据来间接地对此类指标进行反映，如用参与政务交流、在线调查的用户数等来替代公众参与程度作为输出指标，而用户的认知度和满意度也可以通过综合调查的方式获得。另外，各级政府网站的网络影响力也是网络政府数字信息资源配置效率评测中不可或缺的输出指标之一。
5 评价指标体系的构建与指标选择
由于网络政府数字信息资源主要集中于政府机构，国家和各级政府机关是资源最大的拥有者和管理者，而政府部门网站尤其是门户网站是其主要存在区域。因此，对网络政府数字信息资源配置效率的研究主要还是基于对政府网站尤其是门户网站的评价进行的。其他网络政府数字信息资源由于其分布过于分散，其数据的可获得性较差，也不是资源的主要分布区域，因此不作为主要的考察与分析对象。基于以上分析，我们可以构建出基于DEA方法的网络政府数字信息资源配置效率评价的一般性指标体系，其具体的输入输出指标如表2所示：
但是，该输入输出指标项在实用性方面依然存在着严重问题。这是因为，虽然从理论上来看，这些指标都是能够获取的，但现实情况显示，要么有关数据较为陈旧，要么根本就没有此类数据的提供(其原因可能是根本没有对此类数据进行调查和统计，也可能是出于保密的需要而无法将该数据信息公开)，而单靠个人的力量对这些数据进行统计，几乎是无法完成的任务。
例如政府网站IP地址的占有率方面，近年来并没有任何机构对其加以统计，因此也就很难作为输入指标来对资源配置效率加以衡量，而对各个国家整体的网络政府数字信息资源配置效率相对有效性进行分析时，也无法对其网站性能及功能实现情况进行直接的计量，只能通过各国整体信息化程度和综合绩效指数等间接得出，甚至由于对这些数据的统计也不够全面而导致其在可获得性方面存在问题，在对相对有效性的具体评价过程中只好舍去。其次，有些指标在针对某些具体的政府网站进行评价时也失去了其存在的价值，如对网站数量的界定对某一单一政府门户网站而言根本没有统计上的意义，因此，在针对具体资源进行配置效率评价时应予以剔除。除此之外，考虑到选取的样本规模存在着差异性，在部分具体指标的选择上似以采取相对指标量进行评价更为合理。
对我国网络政府数字信息资源配置与其他国家进行比较的相对有效性分析的DEA方法模型评价指标体系如表3所示：
由于可获得性等方面的原因，在此舍弃了基础资源质量等综合评价的一般指标项。
对全国各省市网络政府数字信息资源配置效率的DEA方法模型评价指标体系的构建可做如下修正，如表4所示：
由于数据可获得性等方面的困难，该指标体系也舍弃了一些一般指标项，其评价模型目前也仅存在理论上实施的可能性，对其资源配置相对有效性的实证分析有待后续研究工作的进一步开展。