环境保护立法中的公众参与

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摘要:环境立法过程中的公众参与活动就是公众试图影响立法机关环境立法过程的活动。环境立法公众参与法律制度的目的理念在于实现多方面的环境法律制度价值，主要在于确立以可持续发展为核心的环境法治观念，制定和完善环境立法，促进国家环境行政民主化，实现环境司法公正，保障公民环境权，平衡公众环境利益诉求进而实现环境正义，达到人与自然和谐共处。

关键词:公众参与环境立法环境权

中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：

近年来，日益严重的环境问题促使越来越多的国人关注环境。公众环境意识上升为一种热切关注、积极参与的环保热情。面对我国越来越严峻的环境污染态势，政府已开始下大决心采取措施遏制环境污染，但治理环境污染，仅仅通过政府环保部门是远远不够的。环境保护工作必须高度重视公众参与，而要推动环境保护公众参与的健康发展，亟须对环境保护中公民参与制度进行深入研究，构建科学有效的法律机制加以保障和规制。

公众参与环境立法的理论依据

环境权是指全体社会成员都享有的在健康、安全和舒适的环境中生活和工作的权利。它包括生命健康权、财产安全权、生活和工作环境舒适权，以及与之相关的参与环境管理的权利，如环境监督权、环境知情权、环境索赔权和环境议政权等。环境权的主张是在20 世纪60 年代初由联邦德国的一位医生首先提出来的。环境权首次在1972年的联合国人类环境会议上得到国际社会认可，此后环境权在国际法和许多国家的法律中得以确认，并进而引申出了公民为维护自身环境权而参与环境保护的各种权利。

1、环境公共财产论。进入20世纪60年代以后，由于工业的快速发展，环境污染问题日益严重，危害人类的生存和发展。1960 年，美国密执安大学的萨克斯教授提出了著名的“环境公共财产论”观点。该观点认为空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素不再应被视为“自由财产”而作为所有权的客体，它应该是全体国民的“公共财产”，任何人不得对其占有、支配和损害。否则，其他个人和组织均有权通过一定的法律程序和途径对此行为进行事前防范和事后救济。

2、环境公共委托论。该观点也是萨克斯教授提出的，他认为为了合理支配和保护环境，公共财产应当按照信托的原理，由广大公民作为信托人，将其委托给作为受托人的国家进行管理。环境问题的广泛性和复杂性决定了国家在行使环境管理的委托权时必然享有广泛的自由裁量权。基于委托人与受托人之间存在着的严重信息不对称，处于弱势的一方有必要建立一种约束机制来使人( 国家) 按照委托人的利益来行事。公众参与正是这样一种对国家的自由裁量权的范围和幅度加以限制，实现国家与公众之间畅通的信息传递，将国家置于公众最为广泛的监督之下的制度。公众参与制度同时也很好地解决了国家环境管理权力的来源和权力获得的正当性问题。

3、公民环境权理论。环境权是指全体社会成员都享有在健康、安全和舒适的环境中生活和工作的权利。这一理论产生的背景也是基于对政府权力的不信任，其目的之一就是以公民环境权来限制国家权力，保障公民权利。我国《宪法》第26 条第1 款:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”体现了保护公民环境权的思想，这一新型权利的提出为公众参与环境管理及其相关事务奠定了权利来源基础。

公众参与环境立法的法律价值

1、环境民主

环境民主是公众参与原则的法律价值体现，公众参与环境保护是代议制度民主的必然要求。代议制度民主的一个根本标志就是人民有权参与其自身利益紧密相连的各项政治事务。在环保领域，首先指的就是公民参与环境立法，作为公民意志体现的环境法律的制定，公民自然有权参与。

2、环境法治

法治的精神就是政府守法, 即要求权力守法, 所以必然要求权力受到法律的约束、权利救济得到法律的保障。在环保领域, 公众参与对于确保政府守法具有十分重要的意义。 行政权正对生态环境产生着极其重要的影响，现在政府的各种抽象行政行为，表面上没有涉及到公民具体的个人利益，但在事实上是对社会公益、生态环境产生着重要的影响, 甚至波及后代人的利益, 带来严重的环境问题。因此, 针对日益扩张和深入的行政权, 必须引入公众参与环境保护机制。因为, 法律的目的在于保护公众利益, 而可能危及公众生态环境的政府行为显然侵犯公众的利益, 从一定意义上讲, 环境权益具有公共利益的属性, 而公共利益是公民个人利益的根基, 理应在法律上得救济。

3、环境正义

环境正义是指在环境法律、法规以及政策的制定、执行等方面, 全体公民, 不论其种族、民族、收入、国籍和教育程度等, 都应得到公平对待并卓有成效地参与。公平对待是指任何人均不得由于政策或经济困难等原因而被迫承受不合理的负担, 包括工业、市政、商业等活动以及国家、地方各种项目及政策的实施所导致的人身健康损害、污染危害和其他环境后果。 环境正义是针对环境不公平而引发的一种权利要求。环境正义问题在世界各国普遍存在, 可以说, 没有公众参与, 就没有环境正义, 公众参与对于环境公平的实现具有极为重要的意义。环境正义的核心就是要求公众享有普遍参与环境保护的权利, 即, 为了实现环境公平, 不论是何人种、富人穷人, 所有公民应该享有同等的参与环境管理的权利。

三、环境立法保护公众参与存在的问题

公众是生态环境和环境质量改善的积极参与者和主要受益者。推动环境立法过程的公众参与不仅有助于建立环境友好型社会，更有利于加速中国民主政治文明建设的进程，实现经济社会和生态环境的可持续发展。

根据我国行政法的规定，一般行政法规的立法程序包括立项、起草、审查、送审、决定、公布、备案和解释八个程序，其中可以由公众参与的程序是起草程序和审查程序。对于起草程序，《环境保护法规制定程序办法》指出，立法起草工作实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合。环境保护法规草案送审稿创设行政许可事项，或者直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，法规司和负责起草工作的司（办、局）可以向社会公开征求意见，也可以采取听证会等形式，听取有关机关、组织和公民的意见。这就是说，环保规章有关直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的，可以由媒体公布征求意见稿，公众通过提意见或者参加听证会的形式广泛参与立法。对于审查程序，行政法规定，行政法规的审查由国务院法治机构负责审查，但是对于直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的可以听证，有关行政许可的必须听证。

环境法对社会公众切身利益的影响往往比其他法律涉及的领域更宽、范围更广、意义更大，也更需要公众参与到立法和法律实施过程中来。通过对我国环境立法公众参与制度的考察，尚存在以下主要问题: (1) 提起立法议案的主体范围较窄。根据我国宪法和人大组织法的规定，从公众层面讲，现阶段，只有人大代表有“提案权”，即提起环境立法动议的权利，公众、社会团体没有立法动议权。(2) 公众参与立法的程序不完善。法律规定了立法公众参与的多种形式，但无论是征求公众意见、立法调研、立法座谈会、论证会、听证会或全民讨论，大部分公众参与程序都是任意性规定，不是强制性程序，是否采取属于立法机关或行政机关自由裁量权的范围，实际运行比较随意。以行政立法听证会为例，听证会召开与否，主要由行政机关或部门自由决定；行政机关自己请代表听证、自己主持听证会、听证过程保密等行为普遍存在，公众参与的自愿性、广泛性、代表性不能得到保障。因此，应逐步扩大立法议案提起主体的范围，使更多的公民、民间环保组织拥有立法动议权。同时也要完善公众参与立法的程序，在实践中，要让征求公众意见、立法调研、立法座谈会、论证会、听证会或全民讨论等立法公众参与形式真正得到落实，确保公民直接参与立法的自愿性、广泛性、代表性和有效性。

从体系上来讲，目前我国环境立法的缺陷在于规定过于分散，不具体、不系统、不集中，过于原则性，甚至某些立法规定相互矛盾，在实践中不易于操作。同时，我国的环境立法工作主要集中在自然资源保护立法和污染防治立法两大领域，基本上是对环境污染和生态破坏发生后的参与，即末端参与，这与实现环境法目的要求相差甚远。公众参与的形式单一，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定，使得公众对环境保护漠不关心，缺乏应有的责任感。在实践中，公民及其环保团体的法律地位不明确，公众环境素质不高，公民环境意识薄弱，公众参与程度不够，对环境危机严重性认识不足等都影响着我国的环境立法工作。另外，我国环境立法工作的一大特点就是对公众参与环境保护规定得过于原则、抽象，缺乏实践中的可操作性。健全环境立法，为大规模的环境保护工作提供充分的法律保障，同时，不断出现或者加剧的国际国内坏境问题，也要求不断制定相应的环境法律加以约束，使我国的环境立法工作不断走向成熟。

四、完善环境立法公众参与的建议

立法是一个动态的、有序的事务，是一种活动过程。立法的重要任务就是让公众参与国家事务的管理，赋予公众一定范围内的参与权和决策权，民主充分地表达人民的意志，实现公众与政府之间的高效密切合作，使多元化、不同层次的环境利益得到充分地表达。完善环境保护公众参与立法要从以下几方面进行：

第一、加强环保知识的宣传，提高公众参与环境立法的素质。公众环保意识、法制观念和知识水平决定着公众参与环境立法的广度和深度。环保立法部门要采用各种手段和有效的形式，宣传国家环境保护的方针、政策、法律法规以及各种环保科普知识，从而提高公众的文化修养、环保意识和现代法制观念，进而提高公众参与环境立法的水平。

第二、在宪法中明确公民的环境权。环境权作为一项基本人权,是基于环境问题的日趋严重化和普遍化而引发的一种权利需求, 是指在安全、健康、舒适的环境中生活的权利。美国《国家环境政策法》第三条规定, 每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。美国《夏威夷州宪法》规定: 任何人都享有环境权, 可以通过适当的法律程序对任何人实施该项权利。我国现行宪法对公民的环境权没有做出规定，这是不利于公众参与环保立法的。如果在宪法上对公民的基本环境权作出规定，公民参与环境立法的积极性就会提高。公民环境权能否转化为公民的实有权利，关系到环境立法参与的广度和深度。

第三、建立良好的信息公开渠道，扩大环境信息公开的范围。逐步公开各种环境信息，向公众提供各种环保信息，给公众参与环境立法提供信息保障。环境信息，通说认为应采用《奥胡斯公约》对环境信息所作的宽泛的界定: 它是指包括环境、生物多样性( 含转基因生物) 的状况和对环境发生或可能发生影响的因子( 包括行政措施、环境协议、计划项目及用于环境决策的成本———效益和其他基于经济学的分析及假设) 在内的一切信息。这一定义还涵盖了就受到或可能受到环境条件或作用于环境的因子、行为或方法的影响而言的人类健康与安全、人类生活条件、文化景观和建筑物的状况。在我国，政府信息公开制度尚不完善，环保信息公存在诸多问题，通常环保部门以国家秘密、商业秘密为借口，拒绝向公众公布环境信息。希望今后环保部门应主动公开环保信息，新闻媒体高科技网络应开通多种渠道和途径向公众环境信息，为公众参与环境立法提供信息保障。

第四、赋予公众参与环境立法的提案权。目前只有人大代表有权提起环境法律议案，但是环境与资源体系中还有很多的行政法规、规章，所以，可以赋予广大公众、民间环保团体和其他组织以环境立法议案权。公众作为环境的代言人，为保护、改善生态和生活环境应积极承担环境立法提案，提交各级人大审议。这样可以更大范围的的实现公众参与环境立法，以期实现良性循环。

第五、启动多种公众参与环境立法方式，扩大参与范围。公众参与环境立法应通过多种途径，动员全社会各阶层群体，利用立法调研、座谈会、论证会、征求公众意见( 包括书面公开征求意见、内部征求意见) 、听证会或全民讨论、公共论坛、群众来电来函、网络征求公众意见等方式，对涉及公众重大的、普遍的环境利益的或有重大分歧的立法事项，应明确以立法听证或全民讨论为法定的、强制性的参与方式；对一般性环境立法，赋予行政机关根据情况灵活采用专家论证会、座谈会、书面陈述、共同协商、征求公众意见甚至全民讨论等公众参与形式和途径，同时从高等院校、科研单位及司法部门中聘请法学专家担任常委会立法顾问，邀请他们参与立法，确保公众参与环境立法取得良好效果。

总之，公众参与环境立法是现代国家民主和法治的需要，是社会主义国家实现可持续发展的重要保障，是实现人与自然和谐发展的基础。所以，我们应该不断完善和细化公众参与环境立法制度。

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