新时期我国非政府组织发展存在的问题及对策
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[摘 要]随着改革开放的不断深化，我国非政府组织得以迅猛发展，并在教育、社会服务、科研、卫生、体育等领域发挥着积极作用。然而我国非政府组织的发展仍然面临着非政府组织官办色彩浓重、非政府组织发展缺乏独立性、非政府组织发展的不平衡等问题。导致这些问题的主要原因是我国非政府组织发展的自身能力不足、政府管理环境的制约、现行法律制度的制约以及社会环境的制约。为此，需要从提高非政府组织自身的能力、创新非政府组织的管理理念和制度、健全非政府组织发展的法律法规体系、培育有利于非政府组织发展的社会环境等方面促进我国非政府组织的发展。
[关键词]非政府组织；独立性；双重管理；政府
[中图分类号]D36 [文献标识码]A [文章编号]1672—2426（2012）10—0070—04
改革开放以来，我国政治体制改革不断深化，我国非政府组织得以迅猛发展。非政府组织以其独特性在政府和市场所不能发挥作用的领域发挥着重要作用，有效地弥补了政府和市场失灵。目前，非政府组织已经成为我国政府与公民之间进行沟通交流的重要中介。非政府组织在稳定社会、促进社会发展方面起到了积极的作用。随着社会主义和谐社会建设，非政府组织有了越来越大的发展空间，非政府组织必将成为当代中国社会中重要的社会力量。但是，非政府组织在发展过程中也会存在失灵现象，如违背国家法律法规、非法集资、非法牟利、、、财务管理混乱等。尤其是近些年来，一些公益腐败、公益低效和公益异化问题愈发突出。这不仅严重损害了非政府组织自身的形象，而且给经济社会发展造成了损害。所以，如何克服非政府组织发展中存在的问题，更好地促进非政府组织的发展就成为我国政府当前迫切需要加以解决的。在此背景下，本文拟就新时期我国非政府组织的发展进行探讨和分析。
一、非政府组织的含义与特征
（一）非政府组织的含义
目前，国际上关于非政府组织的界定有三个方面的代表：一是战略意义上的非政府组织。这方面以保尔·罗默和罗伯特·卢卡斯的可持续发展战略理论为代表。在他们看来，非政府组织就是为了解决政府和市场失灵的，这是非政府组织发展的战略意义。二是资金来源意义上的非政府组织。这方面以联合国的国家收入统计系统为代表。这类观点认为，非政府组织收入的主要来源不是市场价格销售的商品和服务，而是来源于组织内部成员所缴纳的会费和社会捐款。三是“结构——运作”意义上的非政府组织。这方面以美国约翰·霍普金斯大学非政府组织比较研究中心为代表。它们认为只要满足组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性的组织都是非政府组织。总的来看，非政府组织是介于政府与企业之间，具有正式的组织形式，不以营利为目的，从事社会公益事业，实现服务社会、促进社会稳定与发展的社会公共部门。
（二）非政府组织的特征
非政府组织作为与企业、政府相对独立的社会组织，其组织特征也与它们不同。其一般特征有：（1）非营利性。这是非政府组织区别于企业的根本属性。非政府组织存在的根本宗旨是不以营利为目的，不进行利润的分配或分红，并不得以任何形式将组织的财产转变为私人财产。（2）非政府性。非政府性是非政府组织区别于政府部门的根本属性。非政府组织不是政府的附属机构，而是非政府的社会组织。非政府组织有独立自主的判断、决策的能力，是一种自治组织；非政府组织是自下而上的民间组织，依靠的是广大民众和社会资源。（3）志愿性或公益性。非政府组织内在的驱动力是不以利润为动机的，而是以志愿性为根本的互助主义。非政府组织所使用的是全社会的公共资源，提供的是社会公共物品，它的运作全过程都是向社会公开的。
二、新时期我国非政府组织发展存在的问题
（一）非政府组织官办色彩较浓
由于我国非政府组织自身能力比较薄弱，我国现有的非政府组织大多数借助于政府的力量自上而下建立起来。因此，我国非政府组织的官办色彩就非常之浓，这主要表现为如下几个方面：（1）非政府组织的工作方式和工作作风具有行政性。这主要是因为我国非政府组织挂靠在政府部门。在实际工作中，经常是一套人马两份业务。非政府组织除了要接受民政部门的领导之外，还必须接受主管单位的监督管理。所以，我国非政府组织要接受双重管理。（2）非政府组织经济缺乏独立性，严重依赖于政府。我国非政府组织的经费主要依靠政府拨款或支持。（3）非政府组织负责人基本上都是来自于政府。大部分非政府组织的负责人都是公务员。在我国，绝大部分人都把非政府组织作为政府部门分流富余人员的一个好去处。由此，导致非政府组织的行为方式具有很浓的“政府”色彩。
（二）非政府组织发展独立性不够
尽管非政府组织的范围有大有小，我国成立非政府组织的初衷是为了公益。但是，在非政府组织的发展过程中，由于非政府组织的结构和人员往往难以逃脱官僚化的倾向，所以我国非政府组织发展过程不可避免地会缺乏独立性，也就偏离了原来的发展目标。美国著名学者萨拉蒙教授从五个方面（非政府性、非营利性、自治性、志愿性、组织性）界定了非政府组织的特征。根据这五个方面，我国的非政府组织表现得还很欠缺，主要原因就是我国非政府组织缺乏独立性。主要表现为：（1）非政府组织赖以存在和发展的资源被政府控制着，这就导致非政府组织的工作缺乏主动性。（2）非政府组织接受的是双重领导，所以极容易受到政府部门的限制和干涉。（3）我国非政府组织大都是依附于相应的政府部门而建立的，而公民自发组建的非政府组织则非常少，由此导致这些非政府组织在观念、组织、职能以及各个方面要深受政府的影响。
（三）非政府组织发展极不平衡
我国非政府组织发展不平衡，主要表现为如下几个方面：（1）城乡发展不平衡。相比于农村，城市作为区域经济中心，吸引了更多的非政府组织。所以，在城市非政府组织有更好的资源优势，同时发展也比较迅速。但是在广大的农村地区，真正的非政府组织很少。加之社会对农村的非政府组织缺乏关注与支持，也使得农村非政府组织少之又少。（2）东西部发展不平衡，内地和沿海发展不平衡。根据民政部2010年年底的统计，山东的民间组织数量最多，达到了49531个，最少的是，只有306个。直辖市当中，上海最多，达到了8643个，最少的是天津，4019个。东部与西部相比，西部非政府组织发展比较缓慢。内地与沿海相比，内地的非政府组织发展较为缓慢。（3）领域之间的不平衡。非政府组织较多地聚集于那些门槛较低，资源相对丰富的领域，而那些存在大量社会问题，迫切需要非政府组织参与的，比如失业与就业、社会保障等领域，非政府组织则很少介入。