当前农村信用社改革中存在的问题及建议

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农村信用社改革是我国农村金融体系改革的核心内容之一。2003年启动、2006年底全面推开的农村信用社改革试点，是对管理体制、产权制度和组织形式等方面的一次全面改革。经过近几年的发展，农村信用社改革试点工作已经取得了明显成效。

第一，产权改革基本完成。截至2007年末，全国共组建农村商业银行17家，农村合作银行113家，组建以县（市）为单位的统一法人社1824家。

第二，历史包袱得到有效化解。通过发行专项票据置换不良贷款，2007年末，按四级分类口径统计，全国农村信用社不良贷款比例为9.3%，与2002年末相比下降了约28个百分点；在资本充足率方面，农村信用社、农村合作银行和农村商业银行分别达到13%、14.1%和13.3%。随着各项扶持政策的逐步落实，农村信用社的历史包袱得到初步化解，不良贷款率迅速下降。

第三，资产质量不断改善，支持“三农”服务功能有所增强。自2004年以来，全国农村信用社连续三年实现盈利，2007年盈利440亿元。截至2007年末，农村信用社农业贷款余额1.43万亿元，占其各项贷款的比例由2002年末的40%提高到46%；占全国金融机构农业贷款的比例由2002年末的81%提高到93%，成为事实上的支农主力军。

一、农村信用社运营状况

――对广西某市信用联社的调研

在改革取得明显成效的同时，农信社运营中还存在一些急待解决的问题。笔者对西南某市（以下简称A市）信用联社的调研印证了这些问题。

（一）信用联社概况。A市为县级市，行政区域面积350平方公里，总人口14万人，辖内有两乡一镇和两大区级企业。2006年，国内生产总值17.13亿元，财政总收入2.93亿元。

A市信用联社起源于1953年，之后逐步发展壮大，于1984年组建A市农村信用合作社联合社，2006年12月30日，成立A市农村信用合作联社，结束了信用社县、乡两级法人核算体制，实行县级统一法人核算体制。截至2007年12月末，联社设有营业网点6个。资产总额31294万元，其中各项贷款15592万元；负债总额30104万元，其中各项存款24418万元；所有者权益1190万元。各项总收入1404万元，各项总支出1237万元，经营利润167万元。

（二）资金来源情况

信用联社资金主要来源于存款和拆借资金。近三年来，存款在资金来源中所占比重达到78%以上，这说明信用社资金来源单一，2007年尤其如此。2005年以来资金来源结构见下表。

表1：近三年资金来源结构表

从存款来源结构看，三年来从村、镇吸收存款的占比急剧下降，从2005年的71.5%下降到2007年的32.46%，而从县及县以上区域吸收的存款从2005年的28.50%，急剧上升到2007年的67.54%。从存款来源看，该农信社已经越来越“城镇化”。

表2：近三年存款来源情况表

从存款市场占比看，该信用联社从2005年的8.64%，增长到2007年的17.22%。同时考虑到“县及县以上存款”占比大幅度增加，可见该信用联社在县及县以上区域的竞争力提高很快。

（三）资金运用情况

从资金规模来看，三年来该信用社的农户贷款规模变化很小，而农户贷款在贷款总规模中的占比从2005年的54%急剧下降到2007年的29%。农产品流通和加工类企业贷款占比达到1/3强。值得注意的是，该信用社的非农企业贷款增加很快，截至2007年末，占到贷款总额的34%，这从贷款角度印证了该农信社“城镇化”趋势日益明显。

表3：近三年贷款结构表

（四）不良贷款情况。至2007年末，该联社的不良贷款（按四级分类）余额为1028万元，占贷款总额为7%。据该联社分析，不良贷款形成的原因主要有以下几种：信用社的管理体制不顺，造成政策不稳定连贯；信贷管理存在短期和不负责的行为；行政干预。

从下表可以看出，该联社三年来不良贷款总额变化不大，其中政策性原因、行政干预以及历史遗留造成的不良贷款占比达到50%以上，而且在三年中变化不大。2007年末，因为经营性原因和客户恶意逃债导致的不良贷款总额达到323万元，考虑到该年度其经营利润为167万元，该信用社在较长的一段时间内能否实现商业可持续值得注意。

表4：近三年不良贷款情况表

（五）其他情况。该联社的中间业务发展状况一直不理想，2007年中间业务收入占总收入的比例仅为2.96%，而利息收入占比达到90.38%。

同业竞争方面，该联社在当地和四大国有商业银行的竞争主要是存款，而贷款基本没有竞争，与国有商业银行的合作主要是理财业务及日常尾箱保管和押运。信用社对国家关于村镇银行等农村新型金融机构的有关政策只是有所了解，还没有真正意识到其可能带来的竞争，当然这与该信用社区域内尚未设立新型农村金融机构有直接关系。

涉农贷款方面，信用社的信贷人员基本为当地人，人熟、地熟，但该信用社对涉农贷款的基本费用初步估算为每笔216.45元，相对较高。信用社的放贷政策比较灵活，涉农贷款发放程序相对简易。

信用社与地方政府的关系方面，该联社与地方政府在2001年以前，只是维持于行政性的联系关系，即参加一些会议，接受政府布置一些任务等。自2001年该联社按照人总行关于大力推行农户小额信用贷款以来，当地政府意识到信用社对地方农村经济，特别是农业生产的作用后，对信用社发展予以高度的重视，从存款组织到旧贷清收都给予极大的帮助。在贷款的发放上，也改变了以往用行政指令的方法，而是采取协调沟通的方式进行。

人员构成方面，信用联社共有在职员工55人，其中中级职称4人，初级职称32人；大学本科5人，大专19人，中专及高中31人；从专业结构来看，主要岗位的人员大多接受过金融或经济学专业学历教育或在职培训。

二、农村信用社运营中存在的主要问题

由于A市农村信用联社地处大城市郊区，经营领域具有较好的金融生态，因而并不能很好地代表广大农村地区的农信社状况，但也正因如此，该信用社的经营状况能够更好地体现城镇化和农业产业化过程中的农村信用社的主要特点。从本次调研以及笔者收集的其它资料来看，农村信用社运营中还存在以下问题：

（一）农村信用社的定位已经名不符实。从调研情况看，无论是存款还是贷款，该信用联社已经基本上城镇化。且其三年来农户贷款规模变化很小也充分说明，改制后的农村信用社不可能“主动”服务三农，其“农民合作”的意味已经越来越淡，“合作金融”的性质已经名不符实。笔者从其他地区调研的情况来看，农村信用社与一般商业银行的区别，主要在于农民在贷款前，需要办理一个股东证。从经营目标来看，无论是省一级联社还是市联社，其内在追求都是利润最大化。

在过去几年中，农信社确已成为支农的主力军，但农信社的这种经营行为并不是具有内生性和市场化特征，而是带有明显的政策导向。考虑到农信社发放的农户小额贷款和联保贷款资金主要来自于央行的支农再贷款，以及无法阻遏的“城镇化”倾向，对于农村信用社改革所设定的“合作金融”和“服务三农”的经营定位需要重新考量。农信社事实上的商业化与“服务三农”之间已经越来越形神背离。

（二）农村信用社管理体制改革仍需深入。2003年以来农信社管理体制改革的核心是建立县（市）法人制度和由省一级政府管理本区域内农信社。在县（市）法人社建设基本完成的情况下，需要进一步理顺作为行业联合体的省联社和县（市）法人社之间的关系。

省联社是由县（市）法人社集体出资组建的事业单位法人，主要承担行业管理职能，但多数地方的省联社演变成了县（市）法人社的“上级部门”，甚至控制着作为企业法人的县（市）法人社的主要管理人员的任命，存在很重的“上下级管理色彩”。造成这一结果的可能原因之一，是农信社改革中地方财政和中央财政共同分担了注资等改革成本，地方政府理所当然地认为农信社是其“下属”的企业。此外，长期以来各级地方政府一直具有强烈的拥有“自己”的金融系统的偏好。对A市信用联社的调研以及其他资料印证了这一问题。近一年来，省联社下达了一系列的经济指标和任务，并与员工的工资考核挂钩。很明显，联社的大多数工作是围绕着省联社的指导方针来进行的。

当前农信社管理体制中省联社的强势，导致农信社监管效率降低。目前，人民银行基本上是负责货币政策指导、日常结算服务、账户管理和现金供应缴解等；银监会负责合规监管和金融风险防范等，省联社负责行业管理等工作。但在监管过程中，银监会和省联社的监管，存在比较明显的重叠，现场检查比较频繁，使联社处于疲于应付的状态，影响了正常业务的顺利开展。

（三）农村信用社产权制度改革及内部治理有待深化。此轮农信社改革的重点之一是明晰产权并引入民间投资。随着县（市）法人社的全面设立，产权改革工作基本完成，但远未实现由产权改革引致公司治理改善的目标。民间资本进入后，由于股权占比较低，其对公司治理以及农信社的日常管理并不十分关心，而更加注重通过这种产权关系换取优先贷款权。民间资本尚且如此，那些拥有农信社微小股权的所谓“社员”，更不会认为自己是农信社的一份子，这必然导致社员大会或股东大会形同虚设。

由于各地经济总量、经营区域等因素的影响，农信社在业务规模、人员结构等方面存在很大差异，中小规模农信社如何结合实际，落实“三会”制度值得进一步研究。

（四）农信社可持续发展问题。以央行票据置换农信社不良贷款，改变了农信社资不抵债以及全行业亏损的局面，实际上完成了农信社的再造。虽然近三年来农信社连续三年实现全行业赢利，但农信社能否实现商业持续发展，还有待观察。

笔者从山东、广西等地调研的数据显示，虽然采取了贷款终身追究制等措施，部分农信社的贷款，尤其是农户贷款，依然潜藏着较大的风险。导致风险的原因大致可以分为两个方面：第一，信用社管理水平较低；第二，农村依然是金融资金的高风险集中地。此外，与商业银行相比，农信社中间业务开展困难，收入结构中利差收入占比更高，更易受到资金规模的影响。

截止目前，农信社经营状况的改善主要得益于不良贷款置换等政策性举措。在目前的农村金融生态和政策支持体系下，农信社能否按照改革设计的目标定位以及市场化运营原则，实现商业上的可持续，很大程度上关系我国农村金融改革的成败。

三、进一步深化农信社改革的建议

(一）农信社改革体系的设计尚需考虑区域差异化问题。在产权改革过程中，农村商业银行、农村合作银行的设立已经创立了农信社改革的多样化模式，但除此之外，多数的农信社采取了县（市）级法人社的形式。从近几年的运行情况来看，这一形式还不能充分反映我国农村地区的差异化。

在区域经济关联度较高、城镇化水平和农业产业化水平较高的东部地区，应重新设定农信社的经营定位，鼓励农信社跨区域兼并、合并，使其逐渐发展成主要面向农业产业化龙头企业和种养大户的农村商业银行，并进一步完善公司治理结构。对于中西部等经济欠发达地区的县（市）级法人社，应在有效监管的前提下，进一步放宽民间资本进入的比例限制，继续通过产权制度的改革推动公司治理结构的完善和经营水平的提高。对少数严重资不抵债、无法实现商业可持续的农信社，鼓励其他金融机构或者民间资本进行兼并。

（二）进一步明确省联社的属性和定位，理顺管理体系。由于2003年的改革明确了农信社归属省政府管理，且省政府为农信社改革“掏了腰包”，部分地导致省级政府将农信社视为省管企业。作为承担行业管理职责的省联社，其行为边界已经远远超出了原有的制度设计，俨然已经成为县（市）级法人社的“总社”、“总行”。

以县（市）为单位成立法人社，可以在一定程度上防止资金跨县域流动，抑制农信社的城镇化倾向，从而较好地支持三农发展。在县（市）级法人社公司治理结构很不完善的情况下，省联社比较详细的业务指导，甚至是人员管理，对于保持农信社的正常运行具有一定的现实意义。但是，目前省联社的行为已经远远超出了行业管理的范畴，也违背了相关产权制度设计。此外，在银行业监督部门大多已经设到县级的情况下，省联社基于行业管理角度的业务指导和监管确无太大意义。目前来看，做实农信社的“三会”制，完善其法人治理结构，是理顺农信社管理体系的基础。

（三）整合农村信用社政策支持体系，努力实现广覆盖和可持续的协调统一。在过去很长时间内，农村金融的广覆盖和可持续之间存在比较明显的替代关系，即如果扩大贷款覆盖面，往往导致贷款回收率降低，影响农村金融机构的商业目标。实现广覆盖和可持续的协调统一，除了进一步改善农村金融生态之外，其它政策的支持至关重要。

目前，农信社在存款准备金、税收、补贴等方面享有优惠政策，目的在于推动农信社将资金投向“三农”。这些政策是以农信社而不是以贷款业务类别为对象划分的，这往往容易导致“享受着支农优惠政策，而非农贷款占主体”的现象。网络技术的日益发展，使得按照农信社业务类别分别制定不同的支持政策成为可能。非农业务不应再享有税收优惠和财政补贴，同时应加大对涉农业务的支持力度。

（作者单位：特华博士后科研工作站）