征地补偿机制的完善与优化研究
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摘要：本文主要分析总结现行征地补偿安置制度存在弊端和不足，进一步研究关于失地农民的公平补偿和长远生计问题，提出构建失地农民保障制度的一整套建议，使被征地农民真正分享工业化、城镇化的成果。
关键词：土地征收；公共利益；发展权；土地增值收益
中图分类号：F301文献标识码：A
近年来，国家相继出台《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》、《关于进一步做好征地管理工作的通知》、《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》等文件，更加严格规定了有关土地征收补偿问题，可见征地矛盾问题突出和立法部门对问题的重视。然而，虽然现行立法有很大进步，但仍不足以解决失地农民权益与征地补偿的矛盾。
一、现行征地补偿制度弊端与不足
（一）土地发展权概念空缺（Land Development Rights），引起土地增值收益分配争议
目前，全国各省市现行的征地补偿制度标准主要包括征地统一年产值标准和区片综合地价两种。统一年产值标准制定主要依据被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格及相关附加收益进行测算；征地区片综合地价则是综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算。虽然土地区位、供求关于、经济发展水平等因素对土地发展权预期收益有一定的影响，但侧重点仍在第一产业因素上。失地农民在这个过程中，未真正参与到土地出让所带来的增值收益分配，即使建立失地农民社会保障制度，社保资金按照“谁用地、谁承担”原则缴纳，使被征地农民的土地发展权部分实现，但与土地出让收益相比，少之又少。
（二）公共利益（Public Interest）概念模糊，征地范围过宽
公益性用地是指承载集体福利或者社会公共利益用给的各类用地的总称，包含促进社会平等、增进公众福利和引导城市可持续发展的多重目标，包括国家投资的各类重点建设项目、能源、水利、交通、供电等公用事业和其他市政建设项目、教育、文化、卫生、体育及各级国家机关公共建筑用地等。与公益性用地相对应的是经营性用地，是以盈利为目的的。如各类工业、商业、房地产、娱乐用地等。
目前，我国土地市场供应基本上不分公益与非公益，由政府统一征地，统一供应。弊端在于无法避免出现政府低价征地，高价出让的现象。同时在城镇化过程中，新增建设用地需求的压力下，征地目的已大大超越了“公共利益”的范畴，造成了征地范围扩大的局面，有的地方还存在以各种名义圈占农村集体土地等资源浪费的问题。政府为非公益项目征地，不仅耗费了大量的人力物力，增加行政成本，还会由于某些征地行为不当，损伤政府公信力。“公共利益”因征地时主体利益立场的不同，对其内涵的认识和界定也有所不同。从而引发征地各方在价值上的矛盾冲突。没有公共利益的界定，即使在征地补偿上做再多的努力，也往往无法平衡地方政府与被征地农民之间的矛盾。
（三）补偿安置方式单一，可持续发展性不强
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定“妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。”据此，各省市结合各地区特点制定相关征地补偿安置条例等，提出具体的安置途径如：资金安置、社保安置、就业安置、入股分红安置、异地移民安置等。但在实践中，因不便于操作、耗时长等原因，以上途径并未全部得到落实。
对于失地农民来说，缺乏一定的财经知识与投资途径，货币安置面临着理财挑战，往往难以保证补偿钱款的合理运用。加之失地所带来的生活环境的变化使得农民无法再完全以土地为生，甚至直接转变为了城镇居民，这些生活环境的巨大变化对于缺乏城镇生存技能的农民来说并不是一件好事，农民普遍受教育程度不高，离开土地之后，难以获得较好的工作机会，技能、资金以及社会保障的缺乏使其“沦落”为弱势群体，不仅自身和家庭生存得不到保障，也极易成为社会不安定的隐患之一。因此，货币补偿和社保安置虽然不可替代，但仅通过这两种途径进行补偿安置，并不具有可持续发展性，不可能解决一切问题。
二、完善我国土地征收补偿制度的对策建议
（一）缩小征地范围，使农民参与土地增值收益分配
厘清公益性与非公益性用地目录，公益用地由政府负责征地，非公益性用地应通过市场交易取得。尤其占用农村集体土地建设的非公益性项目，应退出征地范围。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，符合土地利用总体规划、村庄规划的非公益性用地项目不再进行征地，实行“只转不征”。即非公益性项目不办理土地征收审批，通过用地单位与农村集体经济组织用地协商，直接使用集体土地，只办理农用地转用手续。用地企业获得集体土地使用权，使用权期限期满可以续租等方式。企业按期支付农村集体经济组织土地租金，支付方式由双方协商确定，确保农民长期土地收益。集体土地收益由集体经济组织成员集体所有，纳入集体财产统一管理，专款用于本集体经济组织成员的社会保障、生活补助、农村集体公用设施、基础设施的改善等。由此农村集体经济组织对于土地处置、收益、分配的权利得以体现，有利于保障农村集体所有土地的财产权和用益物权。
（二）落实多渠道安置方式，使农民无后顾之忧
补偿安置方式多样化是土地对农民而言功能多样的内在要求，将实现失地农民“可持续生计”作为安置方式的基本目标。当前农民分异严重，因而土地对于不同农民的功能也不相同。对不同农民，土地功能并不相同，所以农民对于征地补偿安置方式的要求自然不同。在征地过程中，采用多样化的补偿安置方式，使农民根据自身情况自由选择，无疑能最大限度的满足农民的需要，减少征地对农民带来的影响。
1.就业安置。广开就业渠道，提高农民就业能力，建立再就业创新机制，消除就业障碍，把失地农民纳入城镇就业体系。
2.股份经济合作制安置。把股份制的机制引入村集体经济组织，在不改变土地和其他生产资料集体所有制的前提下，将部分集体准资产量化折股到社员，加强村级以上管理层的介入，避免集体资金的较大风险发生，吸收现金入股或以土地承包权折价入股，试行按股份红，确保保值增值，以达到全村农民长效的生活保障。
3.留用地安置。为使失地农民的生产生活有稳定保障，在规划确定的建设用地范围内为被征地村安排一定面积的建设用地，用于村集体经济投资建设，兴办企业，发展实业，用于村集体经济投资建设，房屋用于出租，这种安置方式对集体资产能保值增值，其资金收益不但客观，而且具有长久性。
参考文献：
1、陈伟.《以土地发展权为核心深化征地补偿制度改革》[J].宏观经济管理，2014年第5期。
2、付日勤.《征地补偿安置的问题、模式与对策研究》[J].国土资源情报，2014年第1期。