我国政府预算与会计转换权责发生制的思考

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【摘要】我国政府预算管理与政府会计引入权责发生制适应了市场经济体制下政府职能转变多方面的要求，权责发生制在强化政府会计责任、增加政府财政的透明度、提高政府机构管理效率、减少财政支出、以及提高财政信息的准确性方面发挥积极作用。

【关键词】收付实现制 权责发生制 政府预算 政府会计

一、我国政府预算与会计中引入权责发生制的必要性

（一）实现我国政府职能转变的必然要求

20世纪90年代以来，我国政府职能的重点转向公共品的提供。在这一转变中，政府逐步退出竞争性投资领域，财政从单纯的“分配”向综合的“管理”转变，政府从直接“干预”经济到间接“调控”的转变。

政府职能的转变，意味着政府必须提高决策的法制化和透明度，大力提高政府管理经济的能力。这需要有全面信息作为决策依据，其中最重要的就是反映财政资金（超出目前一般意义上的纯预算资金）运动的信息，以及上述资金运动相关的非财务信息，而这些是目前的收付实现制预算与会计无法提供的。

（二）适应政府投融资体制改革的必然要求

在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，政府提供公共产品和服务的方式向市场化的方向发展。当私人部门介入公共领域，对政府部门会计信息的透明度和准确性提出了更高的要求，一方面要求实现与政府部门会计信息的可比性，另一方面要求政府部门提供充分的信息来对成本进行计价、核算和比较。

（三）全面揭示政府债务的必然要求

考虑到“隐性债务”如地方政府欠发工资的存在和我国的经济发展水平、财政支付能力，我国中央和地方政府的财政风险不容忽视。在现行收付实现制下，只反映当年还本付息的支出，不包括政府已发行的国债应由本期承担的利息，以及应计提的养老金等信息，所以无法获得全面的政府债务信息，不利于政府的宏观决策和财政风险的防范。

二、改革我国政府预算与会计基础—引入权责发生制

权责发生制政府预算与会计基础不仅仅是技术上的改革，它是政府预算与会计功能的根本性的变化。权责发生制在强化政府会计责任、增加政府财政的透明度、提高政府机构管理效率、减少财政支出、以及提高财政信息的准确性方面发挥积极作用，是一种适应现代政府管理要求的宏观管理信息系统和管理手段。

（一）政府预算与会计确认基础：收付实现制与权责发生制

我国现行预算会计制度规定，政府会计核算和预算编制采用收付实现制确认基础。在现金支付时，确认支出，但支出后形成的资产在目前我国的预算会计（指总预算会计）得不到反映。它虽然客观如实地记录了现金流量，却没有反映政府掌握的公共资源存量，也就无法确认当期业务所消耗的存量资源。

权责制下“成本”概念取代了现金制下的“支出”，支出反映的是“所得到”的物品或服务的市场价值，费用反映的是为生产政府产出“所消耗”（或使用）的资源价值。现金制的实质是将政府支出总量同收入总量相配比，这种形式的配比对于比较和评估绩效几乎没有实际意义。权责发生制则是强调特定产出的确认与资源耗费的期间进行配比，并且对于未来现金支出的政府承诺也要提前确认。

（二）建立健全而透明的政府预算和会计体系，引入权责发生制

按公共财政体制的要求，我国采用权责发生制会计和预算，建立以绩效考核为目标的管理信息系统，对提高我国政府竞争力有十分重要的意义。

第一，实现公共资源的优化配置。现金制预算和会计信息只是反映当期的财政资源，而无法全面反映政府公共资源存量，故整个政府公共资源的使用和配置状况对于外部和内部信息使用者都无法获得。政府活动从纯粹的预算分配向积极的财政管理扩展，应计制的引入提高了政府整体对人大会的受托责任，扩大了评估政府财政状况的信息范围及提高管理者对其正确掌握的资产的意识。因此，权责发生制以对公共资源的监督和使用的信息约束，实现对其的优化配置。

第二，有效地控制财政支出。收付实现制在传统的预算管理中对控制支出取得一定的成效，它侧重于对一个财政年度内资金拨付“不超预算”的控制。这种控制模式往往置财政资金控制者如财政部门和财政资金使用者如政府各行政职能部门处于对立的地位，前者往往掌握预算的“最后防线”，后者却想方设法为自己多争“预算”份额或者在“最后防线”上再追加一点，所以这样只能是一种“形式”上的控制，并不能从根本上控制财政支出的总额。

权责发生制是从政府部门的产出即提供的公共产品及公共服务的规模及质量上确定拨款。根据现金制信息所进行的管理控制的主要形式是按“时间”。这样做使得管理者为了确保预算任务的完成而对业务的时间安排加以操纵。然而进入应计制系统后，这种可能性大大降低了。应计制将责任和义务的发生作为确认基准，管理者不再具有影响时间的能力了。因此，他们需要集中关注的是所消耗的资源及其为其所支付的价格，也就使得管理者即财政资金使用者从根本上关心资金使用的效率。所以说，应计制的实施有利于引进效果更佳的财政控制系统。

第三，有效地评价政府绩效和工作效率。现金制下的“支出”并不能反映政府当期提供公共产品和服务的全部成本，也就不能实现收入与成本的配比。权责制预算和会计改革的主要课题是将重点从投入转向结果。在权责发生制基础上的政府会计信息，对提供的产品、服务与成本、费用进行配比，使政府的业绩透明化，有利于广大纳税人及社会公众（在我国更主要是指人大机关）评价政府部门履行职能的状况以及它们的工作效率。要提高政府部门的服务质量，最根本的要求是使这些部门承担管理受托责任。开发和应用权责发生制会计和预算信息，正是明确政府部门承担相应的责任，形成与私人部门信息系统中相同的激励机制。