“宅基地换房,土地换社保”模式探析

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中图分类号：C913 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）04-113-02

摘 要 2005年以来，很多地方实行了“宅基地换房，土地换社保”模式，以推动城郊地区城镇化进程。政府在农民利益保护和公共品供给等方面进行了积极的探索，发挥了重要的主导作用。在这种模式下，政府在现有的法律框架内进行了大量的制度创新，由此形成了一种可资借鉴的城镇化模式。

关键词 宅基地换房 土地换社保 城镇化 农民利益保护

所谓宅基地换房，是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇，按照规定的置换标准，农民以宅基地换取小城镇的住宅，迁入小城镇居住。农民原有宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。所谓土地换社保，就是将农民承包的土地来置换为给农民的社会保障。

2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地，2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。

一、城市化进程中政府的作用

在“宅基地换房，土地换社保”模式下，政府在以下三个方面发挥了主导作用。

（一）弥补市场失灵

由于城市化收益的外部性和非排他性，由私人部门推进城市化往往动力不足。这就是城市化进程中的“市场失灵”。因此，城市化进程的推动，往往需要政府发挥积极的作用。

与私人部门相比，政府的目标恰恰在于经济社会的总体发展和长期稳定发展。城市化进程的加快可以增加就业机会，促进经济增长，提高社会福利，所以无论从税收目标还是社会福利目标出发，政府均有动力采取措施，推动本地区的城市化进程。

（二）提供公共物品和服务

如同道路等公共设施一样，城市化进程本身具有一种明显的公共物品特征。因为，城市化中的许多公共物品都具有规模经济特征，只有人口在空间上实现一定程度的聚集，使城市化的公共产品和公共服务充分提供，才能够实现改善农村居民的生活水平，增加就业以及提高社会福利总体水平的公共目标。

二、城乡建设用地市场的整合

宅基地换房中一个重要的制度创新是将农村建设用地减少与城镇建设用地增加联系起来，利用农村宅基地的整合推进小城镇建设，将隐形的宅基地流转变为公开的市场流转，并以此作为连接原来互相分割的城乡两个建设用地市场的平台和接口。这种平台和接口的建设产生了以下几个方面的积极影响：

1.扩大增量土地供给，缓解城市发展瓶颈。伴随经济的快速发展，发达地区土地供需矛盾日益加剧，农村建设用地入市可以部分解决土地紧缺问题。

2.促进土地集约利用，提高资源配置效率。我国耕地资源短缺矛盾突出，国家粮食安全受到挑战。如果不遏制耕地快速减少的趋势，我国粮食安全的基础就会严重削弱，这也从一个方面促使城乡建设用地要走节约集约利用之路。

3.推动农村建设用地流转，提高农民财产性收入。积极地推动农村建设用地流转，才能够提高农民财产性收入，从而增加农民的福利，使他们能够分享城市化的收益。由政府参与的有序的宅基地置换，不仅可以满足城市发展、农村发展和农民福利水平，提高对土地和资金的需求，从而实现土地资源的有效配置。而且通过置换可使农村居民向中小城镇聚集，集中建设农村居民住宅，有效增加耕地面积，对于实现经济发展和保护耕地双重目标也具有极其重要的意义。

三、宅基地换房中的农民利益保护

（一）土地总收益的提高

在宅基地换房中，土地总收益的提高具有以下几个方面的原因：

1．土地的集约利用。政府通过科学规划，改变了原来村落分散凌乱的分布状况，使人口与产业的空间布局更为合理，从而促进了土地的集约利用。因此，在单位面积的土地上，可以生产更多的租金收入，这必然导致土地总收益的提高。

2．产业的集聚效应。宅基地换房促进人口和产业的集中，从而可以用更低的成本提供各种公共产品和公共服务，道路、交通、医疗、教育等公共基础设施更加完善，为产业集聚创造了条件。随着各具特色的产业群的兴起，产业集聚效应将会体现得更为明显，经济规模将会不断扩大。随着单位面积土地总产出的增加，土地总收益也将相应提高。

3．经济结构的合理化。土地价值来自于土地未来的租金收益。在经济发展的过程中，经济结构需要不断的变化，以适应经济形势的改变。宅基地作为集体所有的土地，其流转受到一定的限制，因此，难以根据市场的变化适时地进行调整，这样影响土地资源配置的效率。通过宅基地换房，将集体所有的建议用地转变为国有土地，在建设用地的使用和流转中，实现了城乡土地市场的统一。随着土地流转效率的提高，经济结构的调整也将更为灵活，这有利于促进经济结构的合理化，从而提高土地的收益。

（二）降低土地流转的成本

在农村的“宅基地换房，土地换社保”中，政府充当了交易的中介组织者角色。通过政府的示范、引导和服务，可以有效地协调农户的集体行动，大大降低了农地流转的盲目性和分散性。

政府还可以通过宅基地换房过程中的公共服务进一步降低农户的交易成本。如农地转用的规划及前期论证；提供市场信息，包括寻找具有良好资质的开发商；向农户展示土地开发及规划的模型；参与房屋建筑的质量管理监督，等等。

四、城乡公共品统筹供给

在公共品供给方面，这种模式具有以下三大优势。

（一）资金优势

通过小城镇建设，更加集约地利用农村建设用地，除了为农民提供住房和公共品以外，还可以利用节约的土地筹集资金，解决住房建设和公共品投资的资金来源问题，建设公共设施通常都属于一次性大额支出项目，单纯靠政府财政资金几乎不可能做到。在新建居民区，建设完备的公共服务设施，其资金来源主要来自于土地开发收益，从而减轻了政府财政负担，使城乡公共品统筹供给、公平享用成为现实。

（二）规模优势

在原有村落增加公共品供给水平，由于居民聚集程度低，成本较高，往往达不到公共品供给所要求的最低水平，难以充分发挥公共品的作用，这也是农村公共品供给不足的原因。宅基地换房不仅将附近的农村居民安置在新建小城镇提高了人口和产业密度。

通过居民和产业的聚集，实现了规模经济，提高了公共品的供给水平。以往由于分散居住难以提供的道路、医院、学校等公共设施，新建小城镇都非常齐全。

（三）效率优势

与以往农村相比，道路通畅程度、医院服务设施和学校教学质量都有明显提升。而且，由于居住相对比较集中，小城镇居民可以便利地使用这些公共设施，提高了公共品的使用效率。与原有城区相比，由于可以更科学地规划布局，并且更加注重社会发展与资源、环境的协调，公共品的供给更为完善，因此，新建小城镇更加适宜人们生活和居住。从供给与需求来看，宅基地换房公共品供给更有效率。

五、总结：城乡统筹发展的新模式

通过以上分析，我认为，在当前我国土地资源高度紧缺，中央政府严格控制耕地总量的约束条件下，通过将农村分散低效的宅基地置换出来集约开发，建设新型小城镇，有利于缓解我国土地压力，保持经济的快速发展和城市化进程；有利于统筹城乡发展，彻底改变和改善农村落后面貌；有利于集约利用有限资源，创造新的经济增长点，是我国经济社会和谐发展的新模式。

城市化进程并不仅仅是人口和产业的简单集中，而是生产和生活方式的根本性转变，这种转变可能需要很长的时间，宅基地换房中形成的小城镇，在较短的时间内改变了大量农村居民的居住环境，也带来了相应的管理问题。例如，虽然居住环境改变，但很多居民仍保留了原来的生活习惯，社区建设和组织文化生活变得非常重要。而且，大量农民的生产方式难以立即由传统农业转向现代农业或非农产业，由此产生了居民的就业问题。如何帮助这些农民顺利实现生产和生活方式的转变，也是以后工作中需要重视的问题。

参考文献：

[1]罗丹,严瑞玲,陈洁.不同农村土地非农化模式的利益分配机制比较研究.管理世界.2004(9).

[2]谢思全,郭金兴.天津市宅基地换房模式的经济学分析.天津行政学院学报.2010(7).