论集权分权理论与县乡财政体制
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【摘要】自1983年乡镇财政开始建立以来，我国县乡财政体制经历了反复的调整，这些体制之间有什么关系呢？为什么要进行调整？而其调整依据又是什么呢？本文试图从集权分权原理出发，为这些体制的合理性提供理论依据，并且在此基础上介绍四种基本的县乡财政体制模式，而后指出我国县乡财政体制的集权化走向。
【关键词】集权 分权 县乡财政体制 基本模式
一、引言
公共经济学理论认为，政府的职能在于提供公共产品，满足公共需要。按照我国行政区划管理体制，具有层次性的公共产品包括全国性公共产品和地方公共产品，而地方公共产品又包括省、市、县、乡四级公共产品。理论上，各级政府提供各自对应级别的公共产品，然而对于受益范围在横向或纵向上具有交叉性的公共产品，该如何在各级政府间划分职责呢？笔者认为，应该依照效率目标，遵照集权分权理论进行划分。
二、集权分权理论
也就是说，由县级政府统一提供公共产品X可以实现帕累托最优，即集权是有效的。
三、目前运行的县乡财政管理体制
从集权与分权角度出发，可以把县乡财政管理体制划分为四种基本模型：过度分权型、适度分权型、适度集权型、高度集权型。依照集权程度的不同，可以在集权数轴上予以表示，如图1。
各级政府之间的完全分权，就是各级互不相干，各级财政的收支完全挂钩，收多少、支多少，这种体制的结果就是县级政府对乡镇没有管理权利，所以用过度分权的财政包干体制来表示其特征：适度分权型财政管理体制，以分权为主要特征，上级政府具备一定的横向平衡下级财力的调控能力，以分税和准以支付为手段，称之为分税制财政管理体制；适度集权型财政管理体制，是在保持乡镇财政主体地位、财政资金的所有权和使用权、债权债务关系不变的前提下，实行县级财政代管适度集权的财政体制，称之为乡财县管财政管理体制；高度集权型财政管理体制就是乡镇基本没有财政管理权限，财政收支两条线，所组织的财政收入全部上缴县财政，所需的资金由县级部门统一发放，称之为统收统支财政管理体制。
我国改革开放以前，从全国范围来说，各级财政基本上执行的是以统收统支为主要特征的财政管理体制模式，在破除统收统支体制后，上世纪80年代的财政体制以分级包干为主要形式，分税制改革后县乡分税制在发达乡镇与县财政之间逐步健全，取消农业税后，农业县乡的财政困难问题凸现，开始试行乡财县管财政管理体制。总体说来，我国县乡之间运行的财政管理体制是在结合各地经济社会条件下，带有明显的历史遗留痕迹，所以目前运行的具体模式较为复杂，既有分级包干体制与分税制并轨的体制，也有不太健全的分税制体制，还有正在逐渐铺开的乡财县管财政管理体制，同时还存在一些统收统支管理体制。以河北省为例，目前主要实行统收统支、分级包干和不完全分税制三种县乡财政管理体制，所占比例分别为50%、40%和10%。
四、县乡财政管理体制展望
尽管从集权分权理论来说，存在四种基本的县乡财政管理体制，决定哪种模式的效率高低不在于它是集权型的还是分权型的，而是取决于公共产品的生产、提供成本以及消费偏好与成本、各乡镇经济自身的独立性。公众的消费偏好和消费成本决定公共产品的需求函数，而公共产品的生产提供成本决定其供给函数，理论上，在需求函数与供给函数的交汇点实现公共产品的均衡，也就是说，对于某一既定公共产品存在一个最优的集权与分权度。但是，现实情况是某一级政府同时提供多种公共产品，而这些公共产品往往又不局限于同一级公共产品层次，这就使得问题更加复杂，对于某一项公共产品相对应的适度集权，却不适合于另一项公共产品。所以，作者认为，在县级财政确定某乡镇的有效分权度时，更重要的是看该乡镇的经济独立性与成长性，越差的越适合于偏向于集权型财政管理体制模式。
从近年我国县乡行政区划数量变化来看，2000、2003、2005年县级行政区划数量分别为2881、2861、2862个，乡镇级行政区划数量分别为50769、44067、41636个。县级行政区划数量是区域稳定的，而乡镇级行政区划数量趋于递减。应该说近年来的撤乡并镇、精简机构的行政改革效果是明显的，对县乡之间的经济关系来说，有理由认为乡镇的经济体在壮大，所以县乡分税制在县与发达乡镇之间会逐渐完善；另一方面，也正是由于乡镇的独立性不强，才需要撤乡并镇，为进一步提高行政管理效率，维持落后乡镇的基本公共支出，集权趋势势必得到加强，特别是失去农业税收入的农业特征明显的乡镇，乡财县管和统收统支财政管理体制必然有巨大的空间。本文的结论就是，在今后数年内，县乡之间的财政管理体制模式会是多种形式的结合体，县乡分税制、乡财县管和统收统支财政管理体制将是主流模式，而县乡财政体制的集权化特征会更加明朗。
【参考文献】
[1] 许正中、苑广睿、孙国英：财政分权：理论与实践，北京：社会科学文献出版社，2002.9。
[2] 阎坤：中国县乡财政体制研究，北京:经济科学出版社，2006.6。
[3]课题组：新时期河北省县乡财政体制改革探索，地方财政研究，2006第7期。
[4] 苏明、张立承：我国县乡财政管理体制改革的思路与对策，地方财政研究，2006第8期。
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