重庆农村宅基地确权与总体流转机制设计研究
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[提要] 本文系统分析农村宅基地确权影响因素，设计农村宅基地确权机制；明确农村宅基地流转前提、原则和总体思路，分别从宅基地流转的政策机制、主客体机制、方式机制、利益分配机制四个方面设计农村宅基地流转机制；对于完全退出宅基地进城务工的农民采取宅基地置换“住房券”，并对其置换标准和使用方式给出相关建议；分析扩大农村金融担保物的必要性，赋予农村宅基地及其之上住宅的财产，从农村宅基地确权证书的抵押流程、主客体机制、宅基地价格评估机制、抵押各方行为机制、风险控制机制等方面进行机制设计和制度安排。
关键词：宅基地抵押；宅基地估价；假设“地票”交易法
本文系重庆市科委软科学项目“重庆市城市化进程中农村宅基地确权与流转机制设计研究”项目研究阶段性成果（项目编号：重庆市科委软科学项目CSTC2011CE9065）
中图分类号：F127 文献标识码：A
原标题：重庆市城市化进程中农村宅基地确权与总体流转机制设计研究
收录日期：2014年4月16日
一、重庆农村宅基地确权因素分析与机制设计
目前，我国城乡土地流转特别是建设用地的流转，在各地区都在不同程度上有所突破，并取得进展，然而对于农村宅基地流转过程中的问题也初步暴露出来，在机制设计和制度安排上对农民的利益保护不够，相对来说农民还是处于弱势地位，对农村宅基地进行确权发证，可从根本上保证在流转过程中保护农民利益。
（一）重庆市农村宅基地确权因素分析
1、农村宅基地确权的影响因素。重庆市农村宅基地确权流转应充分考虑到在此过程中涉及到的农户私人、农村集体组织和当地政府三者的现状和利益诉求，以改变以往农村宅基地权利主体虚置的现状。下文对三者的功能权限、参与方式、利益诉求等方面在确权过程中的影响作用进行分析。
2、影响因素分析
（1）地方政府的影响因素分析。在农村宅基地确权流转过程中，当地政府的利益诉求是通过对农村集体建设用地（宅基地）进行复垦，置换城市建设用地指标，以通过获取土地的级差地租增加财政收入。其功能权限方面表现为农村宅基地确权发证的主体和权威机构明显优于农户和农村集体经济组织。基于此，在农村土地综合整治和宅基地流转过程中，当地市县政府机构可以以行政权力或者是超行政权力制定或改变农村宅基地流转过程中的相关机制和制度安排，以侵占农民合法权益的方式降低土地整治成本，并尽可能多的增加城市建设用地指标。
（2）农村集体组织的影响因素分析。农村集体经济组织在农村宅基地确权流转中的利益诉求和出发点是通过对农村宅基地确权流转获得农村集体土地所有权的出让费用收益，增加农村集体收益。与政府是行政隶属关系，是农户与政府之间的媒介，其参与度明显高于农民。基于上述的地位和功能权限，其在流转过程中基于对自身利益及成员利益的考虑，攫取农户利益和公共利益存在很大的操作空间和可能性。
（3）农户影响因素分析。农户进行宅基地确权流转的主要利益诉求在于通过宅基地确权发证、综合整治、指标交易、利益分配后能否给农户带来超过其预期收益的经济利益，以及在将宅基地进行复垦后能给农民带来的长期农业收入和农民子孙后代的发展需要。但相对于区县政府机构和农村集体经济组织而言，农户的功能权限相对较小，处于相对弱势地位。
通过以上影响因素分析，需通过对重庆农村宅基地进行确权发证，以法律的形式对“地票”交易进行管制并规范政府行为；明确农村集体组织的权责，规范其行为；有利于约束当地政府强制进行宅基地复垦流转行为；保障了农户的权益不受侵犯；防止农村集体组织侵犯农民利益以及寻租现象的出现。最后，需平衡农民与农村集体组织以及农户与农户间的利益进行科学合理的确权机制设计。
（二）重庆农村宅基地确权机制设计
1、农村宅基地确权机制设计。通过对农村宅基地确权相关影响因素分析的基础上，由农村所在的区县政府机构对农村宅基地进行直接确权，农民参与、农村集体组织和区县政府机构决策，对于其他无争议的宅基地进行核实和登记，在充分考虑生产需要的基础上规定农民宅基地使用的法定面积。
在确权工作中应结合农民的子女数量以及农民子孙后代的生计发展，对确权中“户”和“宅”应明确进行界定，一方面要按“一户一宅”的原则进行宅基地确权，规范农民用地行为，改变农民占用宅基地闲置浪费的现状；另一方面要确保农户的子女长大成人后对宅基地的需要。在按一户一宅原则进行确权后，对于部分农户还占有其他多余的宅基地应由区县相关机构对该宅基地上的建筑物和宅基地使用权的转让进行直补，并将该宅基地确权给国家。
2、宅基地确权发证。确权证书是房屋所有权证和宅基地土地使用证的统一体，按照“两证合一”的原则对农民颁发具备法律权威效用的确权证书。在农户申请宅基地复垦流转时必须将确权证书连同流转复垦申请书一并交给政府机构，同样政府机构在进行土地综合整治时也必须获得确权证书方可进行宅基地复垦流转，在进行“地票”交易时，宅基地确权证书以附件的形式存在。
二、重庆农村宅基地总体流转机制设计
重庆农村宅基地总体流转机制设计是在对农村宅基地确权发证的基础上，农民在流转过程中参与度高，以“地票”为交易手段，“地票”交易市场具备竞争性，交易价格在市场机制作用下形成。下文侧重于农村宅基地确权后的流转机制设计、确权后的“住房券”交易制度设计和确权后确权证书的抵押机制设计三方面进行研究，以完善农村宅基地总体流转机制设计。
（一）重庆农村宅基地流转机制设计
1、农村宅基地流转前提及总体思路。农村宅基地确权发证是农村宅基地持续健康流转的前提。
总体流转思路为：宅基地确权发证农户复垦申请复垦宅基地验收“地票”指标交易收益分配。
2、农村宅基地流转机制设计
（1）宅基地流转政策机制设计。规范农户宅基地复垦申请、农村集体经济组织和政府机构的审批程序，防止出现寻租现象；规范农村土地综合整治机构的行为，针对其财务设立透明和审计制度；对农村宅基地复垦验收的标准和流程制度化，施行指标化验收。
（2）宅基地流转主、客体机制设计。确定宅基地的是变性流转还是同性流转，对于同性流转的农村宅基地其流转主体是农户，农户拥有是否进行宅基地流转的决定权，流转客体则是农村宅基地使用权，宅基地土地所有权未发生变化仍然是农村集体所有；对于变性流转的农村宅基地而言，由于其土地性质、宅基地使用权和所有权都发生变化，因此其流转主体是农民、农村集体经济组织和政府，流转客体则是农村宅基地所有权和使用权。
（3）宅基地流转方式机制设计。从宅基地置换方式上而言，宅基地的置换分为“宅基地换住房”、“宅基地换指标”和“宅基地换现金”三种方式。
（4）宅基地流转分配机制设计。在前期宅基地流转收益分配中，政府应聘用专业的评估机构作为第三方对农村宅基地上的房屋和基础设施进行估价，确定其补偿价格，为避免在此过程中的投机行为，政府应建立相应的价格管理制度，对农户进行直接补贴。
（二）重庆农村宅基地“住房券”交易制度设计。“住房券”是宅基地流转中，对于有条件进入城市工作生活的农户在退出宅基地时获得的能在重庆市换购或租赁公租房的凭证。
农村宅基地流转中的“住房券”机制总体流程是：农户申请退出宅基地农户资质审查获得“住房券”置换公租房。申请退出宅基地的农户必须满足以下条件：（1）是重庆市的农村居民，自愿退出农村宅基地的使用权和耕地的承包经营权；（2）在重庆市区县具有稳定的工作和收入。农户在进行宅基地退出申请时必须同时将农村宅基地确权证书上交有关机构部门，明确各方的权责。农村集体经济组织对农户提交的宅基地退出申请材料进行集中审核，对审核合格的农户统一报给国土局和房管局，一方面国土局对其退出的宅基地进行集中整治复垦为耕地，由此所置换出来的城市建设用地指标再进行“地票”交易；另一方面房管局按照一定比例将农户的宅基地置换成城市保障性住房，结合农户在城市的工作情况向农户发放“住房券”，其宅基地与保障房的置换比例按照农村宅基面积与“住房券”面积以2∶1至3∶1的比例进行核发。由农村宅基地置换的保障性住房的“住房券”是宅基地流转主体农民退出宅基地所得到的一种特殊货币，该货币只能用于住房消费，同时“住房券”采取实名制，农户不能将宅基地转让或出售给其他人进行使用。
农民退出宅基地后所置换的保障性住房主要有：廉租房、经济适用房和公租房。由于公租房的政策机制较为完善，是其置换的合适方式和选择。
（三）重庆农村宅基地确权证书抵押制度设计
1、农村宅基地确权证书抵押机制设计前提及必要性分析。对农村宅基地确权发证是农村宅基地抵押机制设计的前提，实质上抵押的是农村宅基地使用权及其之上的住房和附属设施的所有权。其必要性表现在：能拓宽农民融资渠道；增加农户的贷款额度；改变目前农村金融服务质量低和服务体系不健全的现状。
2、农村宅基地确权证书抵押机制设计
（1）农村宅基地确权证书抵押制度流程设计。农村宅基地确权证书抵押机制总体流程：农户申请农村集体经济组织审核第三方和保险公司评估金融机构受理。
（2）农村宅基地确权证书抵押主、客体机制设计。明确界定抵押机制各方的行为和责权，形成由农户及金融机构主导、农村宅基地确权证书为核心的抵押机制。农村宅基地确权证书是其抵押机制的核心和基础，抵押机制的核心主体是农户、农村集体经济组织和金融机构共同构成，另外的第三方农村宅基地价值评估机构、农村宅基地流转交易中心和保险公司是次级主体。
（3）农村宅基地价格评估机制设计。采用假设“地票”交易法进行估价。假设“地票”交易法是指农户将宅基地进行复垦用于“地票”指标交易，在交易后所获得的全部交易收入，农户所获得的全部交易收入包括两个部分：一是宅基使用权转让价格；二是农户的生计保障价格。根据前文所确定的宅基地价格公式有：
P=P1+P2=（L-C2-C1）×β+r×n
或，P=P1+P2=（L-C2-C1）×S×γ×P'
P为农户所申请贷款宅基地的市场同类宅基地的“地票”交易价格，因此在确定假设“地票”交易的价格后，再根据宅基地的实际情况、农户的经济状况、贷款规模和信用评级确定修正系数θ。因此，宅基地使用权评估价格表示为假设“地票”交易价格与修正系数的乘积，用V1表示宅基地评估价格。用公式表示为：
V1=P×θ
其中，θ为评估系数，使用时应注意：①农户的经济状况越好，θ的值就越高；②农户的总体贷款规模越大，θ的值就越小；③农户的信用评级越高，θ的值就越大；④在理论上以及考虑到实际中的风险因素，θ≤1。
最终的评估价格由宅基地评估价格和住宅房屋附属设计评估价格的代数和，用V表示最后的总体评估价格，由于其住宅附属设施的市场价格较容易估算，因此本研究不详细叙述，用V2表示。
V=V1+V2=P×θ+V2
（4）农村宅基地确权证书抵押行为机制设计。金融机构制定一套详细的农村宅基地抵押贷款细则，告知农户各种贷款的优缺点，在宅基地确权证书抵押初期，银行在贷款期限、贷款额度、贷款利率和贷款还款方式上进行科学合理设置，从而方便有效回收贷款，开拓农村金融市场。
（5）农村宅基地确权证书抵押风险控制机制。农村宅基地确权证书的抵押机制要充分考虑到金融风险和社会风险，在抵押机制设计过程中对风险进行规避设置，保障农村金融和农村社会经济的持续发展。
三、政策建议
（一）宅基地确权流转应提高农户的参与度，施行公开透明制度，同时借鉴成都市的宅基地流转经验，在土地综合整治中采取专业土地综合整治机构、政府机构和农户自筹等多种方式进行，同时采用“持证准用”制度扩大市场对“地票”的需求，确定“地票”的最低保护交易价格，维护农民的利益。
（二）建立农村宅基等价评估体系，为农村宅基地的基础价格的确定和宅基地抵押贷款估价奠定基础。
（三）鼓励有条件的农户在确权流转之后退出农村宅基地，并完善其相关的退出机制，退出宅基地的农户采用宅基地换“住房券”的模式，置换公租房。
（四）针对农村宅基地确权证书抵押制度应尽快出台相关的管理办法和政策，允许并鼓励农户进行宅基地抵押贷款。
主要参考文献：
[1]胡锋.农村宅基地流转驱动分析[J].经济研究导刊，2008.9.
[2]马智利，石昕川.基于城乡统筹改革试验区背景下的宅基地确权和流转机制研究[J].农村经济，2011.3.
[3]马智利，陈进兵.农村宅基地确权和流转机制设计研究[J].农村经济，2010.10.