我国主体功能区的区域政策体系探讨
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主体功能区划分及其分类政策制定工作是“十一五”时期我国国土空间开发面临的一项重大任务。全国统一的各类政策，缺乏针对区域发展要求的灵活性，无法满足各类主体功能区的特殊政策要求。迫切需要补充和完善目前的各类政策，以保障区域主体功能的实现。我国主体功能区分类政策制定，既要满足主体功能区主体功能定位的需要，又要考虑实施过程中的可操作性和可调控性，需要在对原有政策补充和完善的基础上提出我同主体功能区区域政策的取向和重点。
一、优化开发区域政策重点
优化开发区域的政策重点是产业结构升级、加强自主创新、资源节约利用、环境保护和深化改革开放，通过上述措施，促进优化开发区域产业的国际化和多元化。通过制定产业、技术、行业、用地、能耗、环保等相关标准，逐步淘汰单位占地面积产出少、单位产值资源消耗多、环境污染大的产业，积极承接国际产业分工，鼓励发展占地少、资源消耗少、环境破坏小、附加价值高、产业带动性强的产业。保持一定比例的永久绿地和水面，改善优化开发区域的自然景观和环境承载能力。
(一)加强自主创新能力
要按照提高优化开发区域参与全球分工和竞争能力的要求，制定完善有利于自主创新的相关政策。加强优化开发区域的原始创新能力和集成创新能力，在涉及产业核心技术、重大装备设计实验、重要技术标准等方面，政府通过补贴、补助、购买等多种方式给予支持，扭转产业发展对国外技术严重依赖的局面。鼓励企业对引进国外技术的消化吸收和再创新，引导外资企业研发本地化。要充分利用国外先进技术资源，依托重点建设项目，加强重大技术创新和重大技术装备研制，加快国产化步伐，为经济发展提供重大装备和技术支撑。优化资源配置，加强对关键共性技术的研发投入，促进科技资源共享，为基础性创新研究与开发提供可靠的支撑条件。进一步加强知识产权法律法规和政策体系建设，完善知识产权保护行政执法程序，依法严厉打击侵犯知识产权的行为，大力发展专利、商标、版权转让与、无形资产评估等知识产权服务，为强化知识产权的保护创造前提和条件。
(二)促进资源集约利用
要根据优化开发区域土地、水资源、能源、原材料等资源的供给状况，制定促进资源集约利用的政策。优化开发区域的土地利用原则上不依赖于增量土地的扩张，要着重加强对存量土地的调整，对于商业项目用地的投资强度、容积率和建筑系数、土地产出效益和用地结构等指标要提出高于全国平均水平的标准。健全水资源费和水污染处理费的价格形成机制，探索合理递增的阶梯水价，促进水资源的合理高效利用，鼓励循环用水。在满足国家规定的能耗降低标准的基础上，可以探索更为严格的能耗标准，促进企业、建筑、消费节能降耗。延伸产业链条，提高产业的技术含量和产品附加值。
(三)严格环境保护标准
优化开发区域是人口和产业高度集中的区域，环境问题尤为突出，要根据优化开发区域的自然环境和主要污染物来源状况，制定更为严格的环境保护标准，促进其生态环境逐步改善。制定高于全国平均水平的污染物排放标准，从质和量综合的角度对污染物排放设定严格的标准。对污染排放多的产业实行惩罚性税收制度安排与政策，对符合排污要求并能够实现排放物循环利用的产业，制定相应的奖励政策，率先在优化开发区探索排污权交易。在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，优化开发区域内部以及与其它各功能区域之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的门的。探索在优化开发区域内部和产业之间发展循环经济，变废为宝，减少污染排放或者实现污染物零排放。
二、重点开发区域政策重点
重点开发区域的主体功能是集聚产业和人口，需要承接优化产业区域转移出的产业，吸纳限制和禁止开发区域的超载人门。因此，该功能区需要在做好相关规划的基础上，加大在基础设施投入、促进产业集群的形成、接纳迁入人口等方面的政策支持力度。
(一)积极推进基础设施建设
为满足重点开发区域集聚产业和人口的需要，应根据发展需要积极推进重大交通干线、能源、供水、城市基础设施建设。加强基础设施方面的综合规划，继续以专项拨款和基础设施定额补贴以及国家预算内投资和地方财政拨款等方式支持重点开发区域的基础设施建设，扩大基础设施项目贷款贴息规模。鼓励国家政策性银行、保险公司和商业银行等金融机构给予基础设施和城市公用事业项目信贷支持，充分发挥资本市场的融资功能，通过股票、债券、基金等多种融资方式，将国内外各类资本引入重大基础设施和城市公用事业建设。放宽市场准入标准，鼓励多种所有制形式的经济实体参与基础设施建设。
(二)促进产业集聚
发挥重点开发区域集聚产业的功能，促进具有产业链紧密关系的各类行业及企业的集聚。在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给，为产业集聚提供空间。重点培育产业聚集区(开发区)，创造良好的投资环境，在符合国家环保标准要求的前提下，承接优化产业区域的产业转移和本地产业的集聚。促进当地传统产业改造，积极引进符合当地经济技术水平的先进适用技术，鼓励企业节能减排清洁生产，实现产业集约发展。加强产业配套能力建设，形成产业集群。
(三)促进人口集聚
发挥重点开发区域集聚人口的功能，为外来人门提供与当地居民同样的公共服务，并为外来人口定居创造条件。采取政府支持社会承办、企业参与的方式，鼓励和加强对来自限制和禁止开发区域转移劳动力和其他求职人员的适岗和创业培训，提高就业能力，积极承接限制禁止开发区的人口转移。为外来人口提供与当地居民同样的公共服务，保障流动人口及其子女享有基本的义务教育、医疗卫生、社会保障等城市居民应该享有的权利。加快户籍制度改革，规范和引导人口流动，为承接限制开发区域和禁止开发区域人口转移创造良好的政策环境。
(四)创造良好的投资环境
为满足重点开发区域集聚产业和人口功能的需求创造良好的投资环境。创造良好的投资硬环境。发挥重点开发区域基础设施完备和生态环境良好的优势，采取措施，在土地、能源、水资源、环境等要素方面提供保障。同时，注意资源集约利用和生态环境保护。创造良好的投资软环境。加强统筹规划，提高政府有关部门的服务质量和效率，增加相关程序的透明度，鼓励公众参与。
三、限制开发区域政策重点
限制开发区资源环境承载能力较弱，其主体功能是加强生态修复和环境保护，限制开发区应该以促进产业
转型、人口逐步外移为主要任务，需要在生态环境保护、鼓励产业转型和人口外移方面加大政策支持力度。
(一)加快建立生态补偿机制
根据限制开发区域生态服务的具体情况，建立以公共支付为主、包括多种支付方式在内的生态补偿机制。设立公共支付的生态效益补偿基金。参照由中央政府直接拨付的我国森林生态效益补偿基金，设立专门的生态效益补偿基金，由中央财政直接拨付，用于这些地区的生态修复和维护。制订受益者补偿政策。继续完善流域上下游之间、受益地区与保护地区之间、区域间合作和对口支援等方式进行的补偿，探索对于直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金的做法，考虑采用从水资源费、水电费、旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金。完善有利于限制开发区域生态保护的税费制度。进一步把资源税征收范围扩大至土地、矿产、森林、草原滩涂、地热、大气、水等资源的各个领域，促进资源级差地租和绝对地租纳入到税额中来，探索建立从价与从量、资源开发利用量和储量相结合的生态环境补偿费征收机制。延续退耕还林、退牧还草等相关政策。要根据同家财力等综合情况，保持限制开发区域退耕还林、退牧还草等相关政策的连续性。
(二)促进形成规范的财政转移支付
制定符合限制开发区域的主体功能要求的财政转移支付制度，保障限制开发区域的生态环境保护和日常管理有稳定的资金来源。加大对限制开发区域的财政转移支付力度。进一步增加对限制开发区域用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境建设的专项转移支付，并探索在一般转移支付因素法中将限制开发区域作为一个的因素，设定专门的系数。建立对限制开发区域的财政转移支付的长效机制。积极争取尽快将限制开发区域的经常性生态环境建设资金纳入中央政府预算科目，同时，根据中央财力的增长状况，规定用于全国限制开发区域经常性生态环境建设资金的增长速度要略高于中央财力增长速度。探索建立健全省及省以下财政转移支付机制。相关省级政府之间可以探索包括对口支援等在内的灵活财政转移支付模式，同时，省以下政府也应该根据自己的财力，制定针对限制开发区域的财政转移支付政策，以激励限制开发区域的生态环境保护工作。建立健全规范的横向转移支付机制。整合和完善现有的对口支援、技术援助、智力支持等区域间合作方式，率先在流域上下游、沙尘暴保护区和受益区之间进行试点。
(三)稳步推进扶贫工作
在扶贫中将基础设施建设、产业开发、生态保护与社会事业发展相结合，改善限制开发区域重点城镇的生产生活发展条件，通过点状适度开发，促进限制开发区域经济社会的协调发展。综合运用目前以工代、扶贫贷款和扶贫专项资金等扶贫手段，加大对农田水利基础设施的投入和对大江大河生态环境的综合治理，稳步推进限制开发区域的扶贫工作。设立稳定的生态移民专项基金。国家可以将生态移民政策与扶贫政策结合起来，设立稳定的生态移民专项基金，并逐步提高生态移民的补助标准，逐步免除地方的配套比例。建立生态移民部门间配合协作机制。加强移民迁出地与迁入地政府部门间的配合与协作，确保土地、户籍、就业等各种有关移民的配套政策能够得到真正贯彻落实，
(四)着力加强劳动力培训和输出
限制开发区域可承载的人口有限，要通过加强对限制开发区域劳动力的劳务培训，推进超载人口的向外迁移，实现限制开发区域的人与自然和谐发展。加强限制开发区域劳动力培训。加快完善政府扶助、社会参与的职业技术培训机制，建立培训网络，切实提高培训质量，以培训促转移，以培训联市场，有效提高限制开发区域劳动力的就业能力。建立健全限制开发区域劳务输出流动网络。建设限制开发区域的县、乡、村：三级劳动力输出网络，加强劳务输出管理和配套服务。探索建立优化开发区域和重点开发区域劳务需求信息平台，根据上述地区的劳务需求有针对性地开展技能培训和组织劳务输出。
(五)有选择地扶持和培育特色产业发展
坚持保护优先，适度开发，点状布局，因地制宜发展资源环境可承载的特色优势产业，通过内聚外迁的模式，促进产业和人口向条件较好地区集聚。引导发展不妨害当地主体生态功能的特色产业。通过在条件较好地区培育和扶持发展特色优势产业，努力提高限制开发区域的自我发展能力。探索在生态受益区设立限制开发区域异地开发实验区，即在适合大规模集聚产业和人口的生态受益地区，划出一定空间作为限制开发区域发展的“产业飞地”。实施财政和税收扶持性政策。积极探索采用财政贴息、投资补贴、国债资金、股票、债券等方式，引导国内外金融机构提供优惠信贷，扶持限制开发区域的特色优势产业培育和发展。积极推行生态标记。对于限制开发区域符合条件的企业产品优先进行生态标记，整合现有的绿色食品、有机食品、无公害食品等资源和品牌，提高限制开发区域绿色产业的综合竞争力。
四、禁止开发区域政策重点
禁止开发区域生态环境十分敏感，其主体功能就是依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，促进生态修复，因此应加大生态环境保护方面的政策支持力度。其区域政策的着力点与限制开发区域类似，但是更应该突出其生态环境保护的重要地位，禁止不符合其主体功能的各类开发活动。
(一)建立由中央财政直接支付的生态保护和管理维护机制
从国际经验来看，各国的自然保护区普遍由中央政府直接管理，其专业技术和管理人员费用和保护经费全部由中央政府承担。将同家级自然保护区的专业技术和管理人员纳入中央政府事业编制，将其日常管理所需经费纳入中央财政预算管理。省级政府对省及省以下自然保护区的垂直管理，其人员工资和运转费用纳入省级财政预算，中央财政对困难地区予以补助。
(二)促使自然保护区核心区等区域内的人口平稳外迁
自然保护区管理应严格执行《自然保护区条例》，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。”按照禁止开发区域“减人、减畜、减压力”的基本思路，重点推进自然保护区特别是核心区人口的平稳搬迁，减少居民对自然保护区的干扰和破坏，充分利用小城镇基础设施好、交通条件便利、水土资源相对富裕、经济发展水平较高及市场较为活跃等优势，有计划地把一部分居民迁移出来进入小城镇，从事第二、三产业，从而促进城乡共同发展。为有土安置的其他移民创造提供有利条件，使迁入的农民在转变生产方式的前提下能够继续从事农业生产，并促进粗放式经营转变为集约式经营。中央政府对国家级自然保护区的人口搬迁提供政策和资金支持，在搬迁人口的房屋修建、生产转型、就业培训等方面提供专项资金，在税收、土地和社会保障方面出台配套政策，保证搬迁人口能够迁得出，稳得住，能致富。鼓励社会各界尤其是企业层面，广泛参与移民搬迁各项工程，使其成为弥补国家投入不足的有效途径。
(三)对各类禁止开发区域实行统一监管
对禁止开发区域的设立、规划、评估和责任追究等相关制度，设立统一标准，进行统一监管。明确禁止开发区域的设立的标准。根据对生态环境的贡献程度，明确禁止开发区域的设立标准对现有各类各种标准进行清理，原则上一个区域不能出现功能上有冲突或重复的牌子。根据禁止开发区的盈利性和非盈利性特点，实行分类监管。非盈利性的禁止开发区域，严禁各类与其主体功能不符的商业开发活动；对于盈利性的禁止开发区域，防止超出其承载能力的开发活动。对不能有效保护禁止开发区域主体功能，使禁止开发区域主体功能遭到人为破坏的，除了按照相关法律法规对实施破坏的单位和个人进行惩处外，对负有管理责任的单位和个人，制定相应的责任追究制度。成立关于各类禁止开发区域协调管理领导机构，集中进行各类禁止开发区域的规划、投入、协调、考核、评估、政策调整等方面的有效监管。
(作者单位：北京工商大学商学院、国家发展改革委国土开发与地区经济研究所)