我国加入《国际植物新品种保护公约》文本SWOT分析
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【摘 要】《国际植物新品种保护公约》是植物新品种保护制度中的主导性国际公约。我国于1999年4月23日加入该公约1978年文本。近几年来，国际上要求我国加入1991年文本的压力越来越大。是否加入、何时加入、以何种方式加入该文本，已成为我国农业植物新品种保护中的一个热点问题。通过对我国加入1991年文本作SWOT分析，提出积极应对1991年文本的对策建议。
【关键词】UPOV公约；SWOT；对策
一、UPOV公约简介
《国际植物新品种保护公约》是植物新品种保护制度中的基础国际公约。欧美一些国家于1961年在巴黎签订的《国际植物新品种保护条约》（以下简称UPOV公约）于1968年生效后，得到三次修改，并分别形成了1961/1972年补充修改文本、1978年文本和1991年三个文本。根据UPOV公约成立的“国际植物新品种保护联盟”（以下简称UPOV）是一个具有法人资格的国际组织，其宗旨是协调各成员国之间在植物新品种保护方面的政策立场。根据规定，从1999年4月起,新加入该联盟的国家只能执行1991年文本。1998年是实施UPOV公约1991年文本的第一年，当时在UPOV59个成员中只有5个国家实施该法律文本，而到了2005年7月，已发展到34个国家。截止到目前，该联盟共有70个成员国，其中有47个成员国加入1991文本，其中既包括美国、欧盟、德国、澳大利亚、日本等发达国家，也包括越南等发展中国家。加入1978文本的只有22个成员。因此，从国际来看，实施1991年文本已逐渐成为发展潮流。
从UPOV公约角度看，主要是1978与1991年文本。与1978年文本相比，1991年文本的主要特点是：(1)扩大了植物新品种保护门类，要求新成员10年内对所有植物属、种实行保护；(2)规定了UPOV成员国之间的国民待遇；(3)为有效利用专利法和专门法保护植物新品种提供了自由；(4)扩展了植物新品种及品种创新性的现代生物技术内涵，拓展了品种权保护的范围，增加了保护力度；(5)增加了“育种者豁免”限制条件；(6)将“农民特权”从强制性例外变为非强制性例外；(7)加强了品种在申请至批准期间的临时性保护；(8)延长了品种权的保护期限[1]。
我国于1999年3月加入UPOV公约1978年文本，并正式成为联盟第39个成员国，随着越来越多的成员国实施UPOV公约1991年文本，我国正面临是否加入1991年文本的战略抉择。
SWOT 分析法，又称为态势分析法，是20世纪80年代初由美国旧金山大学管理学教授韦里克提出的一种较客观而准确的分析方法。“SWOT”四个英文字母分别代表优势（strength）、劣势（weakness）、机会（opportunity）、威胁（threat）。我国加入UPOV公约1991文本，优势与劣势并存，机遇与威胁同在。
1.优势分析
我国在植物新品种方面具有自己独特的优势。
第一，我国既是世界上最大的农业国家，也是用种量最大的育种大国。我国农业无形资产丰富，拥有大量具有区域特色的、专有的植物品种，在植物遗传资源上优势明显，如拥有高等植物32800种，其有高等植物19300种[2]。由于自然、人文资源极为丰富，在植物新品种的创造、运用、保护、管理等方面有着不可限量的巨大潜力。
第二，我国植物品种权的年申请量从2004年开始跃居UPOV第四位，已成为植物新品种保护的新兴大国。截止到2011年4月30日，农业部植物新品种保护办公室已受理植物新品种权申请8070件，结案4404件，授予品种权3582件；其中2010年农业植物新品种权的申请量达到1206件，我国居民的农业植物品种权年申请量跃居全球第二，有效品种权量挤身前十[3]。
第三，我国在植物新品种保护方面的国际影响力日益扩大。我国加入国际植物新品种保护联盟12年来，积极参与UPOV系列会议和国际规则制定活动，举办了UPOV大田作物、蔬菜、林木和观赏植物技术工作组会议，承担完成了UPOV茶树、高粱、牡丹、茶花等测试指南，积极参与“东亚植物新品种保护论坛”活动，国际影响力越来越大。
2.劣势分析
我国植物新品种保护仍存在申请领域狭窄、植物新品种的结构性矛盾突出、国际竞争力较弱等问题。
一是从申报品种的数量和质量来看，尽管每年申请的数量都在增加，但申请总量偏小，质量不尽如人意，与发达国家相比仍有较大差距。
二是植物新品种的结构性矛盾突出。首先是植物新品种申请地区分布不平衡。农业植物新品种申请量和授权量最多的省份依次为四川省、山东省、河南省、江苏省、吉林省和北京市，6省市的申请量约占国内总量的48.1%，授权量约占国内总量的49.4%。其次是品种构成单一，育种创新集中在主要农作物。在农业植物新品种权申请和授权总量中，玉米、水稻、小麦等主要农作物分别占85.56%和92.65%，而蔬菜只占5.06%和3.57%，果树只占2.77%和1.58%[4]。这在一定程度上也说明我国农业科技创新的领域比较窄，经济作物申请量少，植物新品种保护的能力不平衡现象严重，导致国际竞争力不强。
三是侵权现象屡禁不止。由于我国植物品种保护起步较晚，人们的植物新品种权意识普遍较为淡薄，加之植物新品种的繁殖材料易于取得，利润空间大，维权成本高，监管不到位，导致形形的各类侵权现象时有发生。如河北省林科院等单位培育的“美人榆”新品种，是目前全国生产、应用范围最广的彩色林木新品种之一，该绿化和观赏优良新品种，在全国十几个省遭数百家单位侵权和假冒，案值达到15亿元。
3.机遇分析
一是从国际层面看，在国际环保运动的推动下，《生物多样性公约》（CBD）确定的“保护生物多样性，持续利用其组成部分以及公平合理的分享由利用遗传资源而产生的利益”等理念已融入植物品种权立法。
二是从国家层面看，在全面实施《国家知识产权战略纲要》和《农业知识产权战略纲要》背景下，以植物新品种权、农产品地理标志、农业专利等为主要类型的农业知识产权事业将继续成为农业持续发展的重要支撑。
三是从国内企业看，植物品种权市场化率仍有很大的提升空间，苗木、种业企业面临难得的发展机遇。目前，我国仍然是科教单位主导农业知识产权创造，科教单位在农业植物新品种权申请和授权中，分别占全国申请总量的56.10%和授权总量的61.76%，而企业只占全国品种权申请总量的32.03%和授权总量的32.31%。由于植物品种权权能过度集中，植物品种权市场发育不全，缺乏科学合理的估价系统，造成植物品种权的闲置与浪费，也影响了物品种权的有效流转[1]。
4.威胁分析
一是对本国植物新品种的强势保护已成为一种新型的非关税贸易壁垒。随着农产品贸易竞争日益加剧，许多国家，尤其是发达国家，出于保护本国农产品竞争优势的考虑，往往利用植物品种权制度，维护其对优良品种的垄断，并进而垄断由该品种所维系的市场空间[2]。如日本实施的新《种苗法》，对中国的农产品出口造成了巨大的影响。另外，美国、澳大利亚以及欧盟等也基本上采取与1991年文本一致的立法，逐步加强了对植物新品种保护及执行的力度。
二是种业发展面临新的严峻挑战。国外种业企业最早于上世纪90年代进入中国，目前共有35家跨国种业在中国注册登记，其中经营玉米的有5家企业，经营棉花的有2家，其余28家均为经营蔬菜和花卉。公开资料显示，就在这为数不多的跨国种子企业中，出现了诸如美国先锋公司这样的企业，在不到5年的时间内，就占据了玉米生产大省――吉林省全省玉米播种面积的10%。随着外资种业对我国园艺花卉、蔬菜种子、转基因大豆商品上的大举进军，我国的种业安全乃至农业安全问题日益成为社会关注的焦点。
三是我国的农民权益问题正受到威胁。UPOV公约1991年文本将“农民特权”从强制性例外变为非强制性例外，也就是说，农民之间的换种行为在该文本中是被禁止的，农民卖粮、卖花、卖水果等商业行为都可能带来侵权的法律后果，这实质上是变相取消了“农民特权”，将严重威胁以一家一户种植为主的我国农民的利益。
三、应对UPOV公约1991年文本对策建议
加入1991年文本，一方面，有利于提高我国新品种的数量和质量，有利于引进新的品种资源、扩大基因库，有利于推动我国的育种事业，有利于新品种的市场化发展；另一方面，会不可避免地会对我国的专利保护制度、管理和执法水平提出挑战和考验，限制新品种的创新研发，因“农民特权”弱化而影响农民利益，加大外来新品种的利用成本。
从植物新品种保护的国际发展态势看，我国加入UPOV公约1991文本已是必然的趋势，关键是何时加入。笔者认为，从现在起用6年时间加入UPOV公约1991是可行的，具体可分两步走。第一步，用3年时间做好相关法律法规的立、改、废工作，将《中华人民共和国植物新品种保护条例》提升为《中华人民共和国植物新品种保护法》。第二步，再经过3年的过渡期，争取品种权授权达到1.5万件、建立起较强的植物新品种自主知识产权阵容后，适时加入1991年文本。为此，应分步骤、分项目地逐步缩小与公约1991 年文本的差距，以适应贸易全球化对植物新品种保护的要求。
1.优势转换成机会（S-O 策略）
一是要充分发挥我国丰厚的种质资源优势，将其与知识产权制度的激励作用结合，促进我国从种质资源优势向基因资源优势转变，在世界“基因大战”中处于有利地位。二是要通过不断健全法律法规、强化技术支撑、加强司法和行政保护，实现由植物新品种保护新兴大国到强国的转变。三是继续加强植物新品种保护的国际多边及双边交流，开展DUS测试国际合作，提高我国在国际上的影响力和话语权利。
2.优势去化解威胁（S-T策略）
一是扩大品种权保护范围。我国的植物新品种保护水平介于UPOV公约1978年文本和1991年文本之间，在今后几年内，应扩大植物新品种的保护范围，把品种权保护范围延伸到派生品种，杂交种亲本的品种权自动延伸到杂交种，以达到公约1991年文本所要求的水平。二是改革品种管理模式，统一品种审定和品种保护制度。三是明确侵权证据保全、侵权物处理、侵权赔偿标准等，加大处罚力度。
3.劣势转换成机会（W-O策略）
一是要加大对国内自主品种特别是农业良种培育的科研投入，提高我国植物新品种知识产权的创造能力，特别要重视我国农林产品出口环节的知识产权问题，严防物种流失。二是着力解决植物新品种申请地区分布不均衡、品种单一的结构性矛盾，以西部大开发战略为契机，加大政策向西部倾斜力度，继续维持我国在水稻、小麦、玉米等主要农作物育种上较强的原始创新能力，同时在蔬菜、花卉、果树等育种领域加大科研创新力度，创造更多的一流技术和产品。三是畅通品种权实施渠道，寻求农业知识产权的评估、咨询服务和监督方法，大幅提高农业知识产权尤其是植物新品种权的市场转化率。
4.在劣势与威胁中采取应对措施（W-T策略）
一是对我国优势农产品如茶叶、水稻、中草药等品种的育种研发予以倾斜保护，积极应对发达国家新一轮的农业贸易壁垒。不少国家已经在植物品种权立法中注重凸显本国农业特色，对优势品种予以重点保护。例如，日本对蘑菇、巴西对甘蔗、澳大利亚对转基因植物、南非对观赏性植物均予以特殊保护[2]。
二是激励国内种业企业进行育种创新，将国内种业企业做大做强，努力提升核心竞争力。种子行业的行政监管机关应及时制定相应的规范和技术标准，积极应对外资种业凭借其技术和资本优势、以基因专利、技术壁垒等手段对我国种业实行的种种压制，防止外资种子经营者形成垄断。
三是借鉴国外立法经验，扩大农民权利。目前，我国农民占总人口的75%左右，农业生产规模化程度低，农民收入有限，甚至有相当一部分农民还在温饱线上挣扎；另一方面，我国农民有几千年的留种传统习惯。取消农民留种特权不仅会增加农民的负担，进一步提高农民的种植成本，而且农民心理上也接受不了。因此，加入1991年文本不取消农民特权是一条底线。
日本从1998年12月24日开始正式适用UPOV公约1991年文本，同一天，新修订的《农业种子和种苗法》开始生效。该法大体上认可了农民特权，但同时规定，这一特权不能扩展到属于无性繁殖植物的种和属的品种。农林水产省指定的23个种和属（其中有22种是观赏植物，另外一种是蘑菇）的品种不适用农民特权。另外，日本对品种权的例外也做了相应的规定，要求品种权不能延伸到农民自留受保护品种的种子。“农民自留种子”意思是农民使用受保护品种（其品种权已被品种权人转让）的繁殖材料所生产的收获材料的产品，并进一步把这些产品作为他们自己进行再生产的繁殖材料。印度于2003年9月公布的《植物品种和农民权益保护法》设专章规定了“农民的权利”，具体包括农民权、社区权、利益分享权、请求赔偿权以及对无过错侵权的保护。其中“农民权”是指农民可以“留存、使用、播种、重复播种、交换、分享或销售他们的产品”，但农民在出售第二代产品时，不能销售有商标的受保护的种子。我们可以借鉴日本、印度的立法经验，充分利用农产品贸易中的“红箱”、绿箱”、“黄箱”规则，加大对农民粮食直补、良种、苗木的补贴力度，让广大农民获得优良新品种、新技术及农业科技发展带来的实惠。
参考文献：
[1]周衍平,王春艳,兆东.中国植物品种权保护制度实施评价[J].山东农业大学学报(社会科学版),2009(1):53-53.
[2]牟萍.我国农业植物新品种保护现状及应对之策[J].法学,2008(4):79.
[3]农业部:让中荷植物新品种保护合作之花更加绽放:.省略/Detail.aspx?k=819&itemID=26.