相同阶段不曾有过的保障制度

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1900年美国城市化程度为40%时，人均GDP是4096美元，到1914年美国的人口才达到9800万。那时美国还没有开始建设自己的社会保障和社会福利制度。

这个制度在美国启动很晚。因为当时美国工业化方兴未艾，经济蓬勃发展，每个人都不担心没有工作。在当时即使找不到工作，美国地广人稀，也可以得到一份农田。在这样的经济状况下，美国政府没有感到建立社会福利体制的压力和必要。

1929年的经济大萧条摧毁了人们的这种信念。由于银行和企业破产，有史以来，美国人感受失去工作的痛苦。当时的美国总统罗伯特・胡佛认为，实行自由的市场竞争是保持经济发展的主要对策，他主张政府对企业不加任何干涉，任其自由发展，经济状况便会得到改善。与此同时，胡佛通过州和地方政府为需要帮助的弱势人群提供救济。

但是地方政府没有足够的资金来做这些事情，所以，胡佛的政策目标并没有得以实现，引起大多数美国公众的不满。大多数美国人认为，胡佛为克服大萧条所作的努力是不够的，1932年，美国人民选举富兰克林・罗斯福做他们的总统。

1932年，罗斯福上台没几天，便向美国国会提出了社会复兴和改革的立法提案。国会批准了罗斯福提出的几乎所有措施。大萧条时期实施的许多政策都是临时性的，但是其中之一的社会保障却成为延续至今的制度。

美国在1929年开始建立它的社会保障和社会福利制度的时候，城市人口已经达到56.2%，人均GDP6000美元以上，当时的美国人口不到1亿，包括土地资源在内的自然资源丰富。多数人生活在城市为建立统一的社会保障体制奠定了制度基础，较高水平的人均GDP为建立社会保障制度奠定了物质基础。

中国的情况不是这样，中国目前城市化水平在43%左右，人均GDP是2000多美元，是美国建立社会保障和社会福利体制时的1/3，中国目前的人口是当时美国的13倍多。中国劳动力供给长期处于高峰期；与此同时，就业弹性却趋于下降，伴随着工业化的“重度”趋势和“资本增密”的进程，资本替代劳动的趋势将进一步突出，从而导致就业对经济增长的弹性进一步降低，产业吸纳劳动力的能力明显降低。这将使本已严峻的社会保障和社会福利问题更加严峻。

而且，中国城市化年增长速度每提高一个百分点，就有1300万农村人口需要转移，其中大约有800万劳动力，需要在城市寻找就业岗位。这样，仅最近5年内就需要转移4000万个劳动力。如此巨大的转移规模，再加上工业结构升级“挤出”的失业人员，隐含着一个很大的就业矛盾。这是美国所不曾有过的。

不仅是美国，从历史发展看，除波兰外，所有国家建立社会养老保险时国家的人均GDP都已经很高，城市化程度也很高，高于我国目前的水平。

所以，化解我国现阶段人口规模巨大、经济水平过低、社会建设物质资源不足的挑战，将是一个长期课题，需要各方共同努力。（作者系国家发改委宏观经济研究院研究员）