代建制模式下招标选择代建单位的风险及控制
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提要本文通过项目代建制在我国的发展现状，对招标选择代建单位过程中存在的风险进行分析，指出其存在着道德与诚信风险、编制招标文件的风险、评标环节的风险、代建单位资质设定的风险，以及招标选择代建单位配套法律、法规、规章不完善带来的风险等，并对相关风险的规避或控制提出解决措施及建议。
关键词：代建制；代建单位；风险控制
中图分类号：F27文献标识码：A
代建制在我国作为工程建设管理改革的新起点，已经从起步探索阶段，正在进入不断完善和逐步推广阶段，并且在政府投资领域中取得了很大成效。在代建制模式推行中采用招投标方式选择代建单位是代建制模式的发展趋势，然而，招标选择代建单位的过程中存在着大量的风险，影响代建单位的代建积极性和项目代建的效果，一定程度上制约了代建制模式的进一步推广。因此，研究和控制招标选择代建单位的风险已经成为推进代建制模式的重要任务。
2004年7月，国务院正式批准出台了《关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号文），决定中要求对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位，对政府投资的非经营性项目进行投资管理和建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
项目“代建制”是相对于以往传统的政府项目“自建制”而言的。长期以来，政府投资项目的管理和建设模式通常是由政府有关部门抽调人员成立“筹建处”、“指挥部”、“项目办”，负责项目的前期报批立项、施工建设实施、组织竣工验收、项目建成后的运营管理。而这样的临时性机构可能不具有更专业化、系统化的项目管理经验，在项目的建设管理中，处理各种施工和合同管理问题的经验和能力不够丰富，最终将会导致项目管理水平不高、投资效益低下。政府投资项目采用“代建制”模式后可以克服传统管理模式所带来的种种弊端，同时选择专业的代建单位可以避免外行管内行的现象，实现项目建设向社会化和专业化管理的重要转变，以保证工程质量、提高投资效益。
二、招标选择代建单位中的风险分析
目前，代建制模式选择代建单位主要通过招标方式。由于代建制模式在我国还处在探索过程，法规和管理机制还不完善，招标选择代建单位存在众多风险，主要归纳如下：
（一）道德与诚信风险。招标方式选择代建单位涉及到委托方、被委托方（招标机构）和投标人（代建单位）三方，它们之间都存在道德和诚信的风险。
1、委托人和被委托人之间的道德与诚信风险。委托方可能授意给被委托方某种信息或意愿，操纵招标结果，导致中标的代建单位，并非是信誉最好，实力最强、经验最丰富的竞争者，给代建项目实施带来潜在的风险，这是委托方出现的道德诚信风险。
2、投标人之间的道德与诚信风险。投标人之间为了实现各自的利益，通过各种形式的串标、围标，形成相互之间的利益共同体，达成某种默契，然后，通过招标的合法程序中标。在这种背景下选择的代建单位，导致代建项目实施中出现的风险。这是投标人出现的道德诚信风险。
3、招标机构与投标人之间的道德与诚信风险。招标机构有可能受利益驱使，和投标人串通，违背招投标法律法规，向某一特定的潜在投标人泄漏有可能影响到公平竞争的有关信息，使其中标后从中分羹。而中标后的代建单位，要将利益风险转移到将来的代建项目中去。这是招标机构与投标人之间的道德与诚信风险。
（二）招投文件的风险。招标文件内容编制风险。招标文件内容的全面、严谨、科学、合理直接影响委托方对代建单位的选择和代建单位对代建目标和要求认识程度。即关系到能否选择到一个实力强和信誉好的代建单位，关系到将来合同条款的约定，关系到双方在项目实施中的责任、权利和义务的划分。目前，国内对代建项目还没有统一的招标文件版本，招标文件中的合同条款也没有统一的参考标准，双方的权利、义务只能是根据委托方的要求拟定，难免有考虑不够全面，出现疏漏现象，给将来项目代建的执行带来风险。
（三）评标环节的风险。评标专家对招投标法律法规的熟悉程度、专业水准以及评标技巧和职业道德，决定着评标过程和评标结果的风险。而项目代建单位评标专家的专业要涵盖法律、咨询、造价、项目管理、工程施工、合同管理、经济管理、市场运营等诸多方面，能力与水平要求非常高。根据目前的专家库结构，完成代建项目的评审工作，显然存在技术风险。此外，如果评标专家由于主观原因，违背职业道德，偏离招投标法规和评标办法，都有可能给代建项目带来风险。
（四）代建单位资质设定的风险。代建单位的资质设定对选择代建单位同样存在风险。资质设定过高，有可能把一些综合实力最强的代建单位拒之门外；资质设定低，有可能鱼目混珠，使能力、经验不是最优的代建单位中标。况且，国家目前还没有代建单位的综合资质认定。工程咨询资质目前由国家发改委审定，工程造价、监理、施工资质由国家住建部审定，工程施工实力强的单位可能没有工程咨询资质；工程监理实力强单位可能没有工程造价咨询资质；而有工程造价、工程咨询资质的单位又可能没有工程施工资质，这样给选择代建单位带来了风险。
（五）配套法规不完善带来的风险。招标选择代建单位需要一系列相关政策法规的约束和指导，否则在执行过程中没有制度保障。目前，工程建设项目的施工和货物招标，分别有国家七部委颁发的《工程建设项目施工招标投标办法》和《工程建设项目货物招标投标办法》；工程建设项目勘察、设计等服务招标，有国家八部委颁发的《工程建设项目勘察设计招标投标办法》。同时，地方还配套出台了一系列相关实施细则，唯独代建制项目的
招标投标活动，至今没有系统的规范性文件，必将对实施环节带来风险。
三、招标选择代建单位的风险控制
（一）建立道德诚信信息平台。针对可能出现的道德诚信缺失风险，一方面要加强对委托方和被委托方的道德诚信教育，使其做到自律约束。尤其是对被委托方，要强化职业道德标准的约束和诚信约束，一旦出现道德诚信缺失行为，将按照招投标法律责任对其惩戒；另一方面政府相关部门要强化监管作用，要建立统一的道德诚信体系信息平台，对于投标单位的不正当竞争行为，一经发现，列入黑名单，并在今后一年内或一定时期内暂停其投标资格，使其为不正当竞争行为付出成本。
（二）招标文件规范化。政府主管部门研究代建项目统一的招标文件版本，制定统一可供参考合同条款；招标文件中应相对淡化投标报价所占权重比例，更多权重应当是对代建单位项目管理团队的资质、能力与经验、项目管理大纲、工程实施细则、风险控制、合同管理等实质性内容提出具体要求。总之，招标文件应该是委托人意愿的真实表达和体现，是选择专业化水平高、技术力量强、履约信誉好的代建单位的重要文件。
（三）建立代建制项目专家库。针对代建项目招投标的复杂性和特殊性，涉及专业领域广这一特点，对评标专家的专业技能和知识、能力要求更高，因此建议有关部门应建立专门的代建项目评标专家库，使更多专业丰富、有代建项目管理经验的专家入库。这样，选择代建单位的评标工作才不至于流于形式。
（四）配套出台代建制项目资质管理办法。根据代建项目的特征，科学合理地确定代建单位的资格标准，使真正有实力、有经验又满足资质条件的代建单位入选。鉴于目前国家有关部委资质管理的现状，建议国家发改委、住建部等部门共同出台代建单位的资格标准指导意见或规定，作为选择代建单位的法律法规依据。
（五）代建制项目招投标配套政策。自2004年国务院出台《关于投资体制改革的决定》至今，没有一部指导代建项目招投标的办法或细则，因此国家有关部委应当在广泛调研和了解各地代建项目开展情况的基础上，尽快出台相关的配套政策，指导代建制的健康发展。
（作者单位：上海工程技术大学管理学院）
主要参考文献：
[1]向强，杜蕾.代建制的风险与防范措施[J].建筑经济，2005.4.
[2]逄萍，董海燕，牟成岗.政府投资项目代建制的思考[J].中国审计，2008.22.
[3]马云玲，董迎娜.政府投资项目代建制的风险分析与风险防范[J].中国工程咨询，2008.5.