高校确立法治化管理理念的社会背景及实践路径

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体制基础：市场经济背景下的管理体制变革

随着市场经济的深入发展，我国管理体制改革从经济领域辐射到社会管理的诸多领域，这一发展趋势对我国高校管理的影响同样是非常深刻的。首先，由计划到市场的转型，我国高校以及教师的法律地位发生了根本性变化。高校不再是政府的附属单位，而是与机关法人并列的事业单位法人，取得了独立的法人资格，成为独立的民事主体；同时，高校教师彻底摆脱了国家干部的身份，成为“履行教育教学职责的专业人员”。高校的行政管理职能逐步淡化，更多地体现了私法自治的色彩，尤其是高校与中小学的义务教育相比，学术权力、学术自由、科学研究等成为高校与科研机构显著而独有的追求。其次，高校与教师之间的法律关系，不再是计划经济时代以国家为核心的人事关系，二者之间建立的不再是严格意义上的行政合同，尤其是随着聘任制的常规化，高校与教师之间更近似一种“劳动合同”关系。最后，随着教育消费观念的兴起，高校与学生及家长之间形成了以“教育”为核心内容来划分各自权利义务的消费合同，高校提供优质的教育服务，学生作为消费者支付学费，二者之间存在着形式上的对价。

文化动因：价值多元与知识多样性

从本质上讲，高校管理理念亦属文化范畴。随着管理体制的转型，多元价值对高校管理的影响越来越明显，如追求个性自由、注重自我价值实现、在解构与建构中“不拘一格”等。这些新型的文化表征和形式，首先，对传统的价值标准造成了较强的冲击，原有的价值标准体系趋于瓦解，人们不再追求一个普适的、所谓“主流”的评判标准。与之相反，一方面，审美观不再整齐划一，追求“时尚”成为现代社会的一种文化符号；另一方面，人们更多地注重自我切身感受，强调人的价值而不再“惟权力是从”。其次，多元价值的交合，道德的约束力逐步削弱。在某些层面上，公序良俗等道德规范被“自由”等现代价值所掩饰或取代，人们行为的边界无法以善意、美德等这些道德词汇去界定，在管理层面上则表现为动机与效果的张力。最后，就高校管理而言，随着标准多元和道德弱化，以什么标准以及如何平衡管理与被管理之间的关系成为一个难题。具体表现在三个方面：一是管理程度问题，即如何做到管理控制与放任自流的平衡。显然，与计划经济体制相对应的严格控制已不能适应现代管理的需要，但与“自由”价值相适应的“放任自流”同样面临着一系列风险，如学校伤害事故、学生逃课等，最终可能演化为管理层面的纠纷。二是意志力向位问题，即针对管理权的单方干预与合作性的双向沟通的适用场合、空间等。当前，管理权单方干预的空间渐渐缩小，而代之以“管理合作”理念，要求充分体现管理中的沟通理性，然而一味地夸大后者，则可能产生管理效率、管理秩序等辐射面更广的新问题。三是管理效力问题，即哪些事项属于高校自主管理的范畴，一经作出即具有终局效力，哪些需要赋予被管理者申诉或诉讼等救济权利。

群体特征：管理对象的特殊性

1.高校教师群体特征

第一，高校教师队伍出现了行政与教学的分野，有一定数量的教师专门从事行政管理工作，包括负责对教师的考核管理和专职负责学生管理等，这样就形成了行政与教学两个不同的序列，行政权力与学术权力之间存在着一定张力。高校教师管理依然按照高度行政化的管理模式运作，社会资源的分配和占有与行政级别存在着正相关。由此带来的问题是，行政权力在高校中居于支配地位，并具有明显的导向性，“论资排行”现象仍然未彻底根除，这是背离高校崇尚学术、追求学术自由、以治学成就为标准衡量教师水平的精神的。因而，在教师管理上“去行政化”是我国高校发展过程中应当引起高度重视的问题。

第二，从高校教师具体管理层面来看，由于高校教师肩负着教学和科研双重任务，他们的使命不完全是传授知识，同时还肩负着创新知识之责。因此，高校师资管理应当以学术文化的培育为主要目标之一，注重营造轻松活跃的学术氛围，高度重视教师的学术水平和学术诉求，保障学术精英的参与权和提升他们的话语权，在高校中切实树立尊重知识、尊重人才的理念。

第三，高校教师一般都接受过高等教育，尤其近几年来，各高校对师资的学历条件要求越来越高，师资日益高学历化。“根据组织行为学中的不成熟——成熟理论和领导生命周期理论，管理方式必须随着被管理者的成熟度的变化而变化”，因此，尽管高校对教师队伍的管理具有一定的主动性，但高校与教师之间并非完全的对立关系，二者的根本目标是一致的，面对心智水平普遍较高的高校教师队伍，单纯的权力施加型管理显然不能达到预期的管理效果。

2.高校学生群体特征

第一，从年龄上来看，一方面，大部分高校学生年满18周岁，在法律上已具有完全民事行为能力，高校与学生之间不存在“监护”关系，这是高校学生管理应考虑的一个法律前提。另一方面，高校学生中“90后”群体逐步占主导地位，受生长环境以及多元文化价值的影响，他们难以认同传统的管理模式。

第二，从地域上看，高校学生来自不同的地方，经历了不同的成长环境，带有鲜明的地方性文化特征。尤其是成长过程的外在环境会对高校学生产生正反两个方面的影响，从而一定程度上影响了他们的性格特征和价值判断。

第三，从心智上看，尽管高校学生实现了由未成年到成年的跨越，但他们一直在接受正统的学校教育，很少与复杂的社会进行过广泛的接触，对社会的了解和理解均不够深刻，因此，他们面对诸多问题，依然无法摆脱“学生思维”，在高校生活中需要予以必要的引导。

第四，高校教育一方面强调从多个角度看待问题，另一方面，注重对现有理论和社会现实进行“解析”，由此所形成的以探讨式学习方式为主的氛围，就高等教育而言，是非常有益的，也是高校保持学术精神及其生命力之所在。与此相适应，在这种新的学习氛围中，高校学生不仅经历着知识数量、内容、结构体系等层面的转型，而且也面临着社会认知水平、评判标准等多元维度所带来的“矛盾”，中学时代泾渭分明的对与错“二元对立”衡量标准已不复存在，高校学生面临着理想与现实、传统与时尚、真理与谬误等这些貌似二元化范畴的甄别与抉择。在标准饱受质疑甚至日益淡化的时代，高校管理的必要性、合理性与可行性等均面临着新的挑战。

实践路径：高校法治化管理理念与社会背景的契合

1.高校法治化管理理念的价值追求

从“教书育人”这一古老而传统的职责来看，高校并非纯粹的“职业训练营”，除了“传道授业”功能之外，它的终极目标在于实现“人的全面发展”，即具有完善人格、陶冶情操、弘扬美德、传播文化等精神文明之追求。从这个意义上来讲，“高校管理不能仅仅停留在规章制度的条款里去认识科学管理”，这一论断固然反映了当前我国高校管理的现状，同时也是对法治化管理的一种误读。如前所述，法治化管理理念与“以人为本”在本质上是相通的，均要求尊重人的价值；历史经验也进一步表明，丧失道德基础的法律必然是“恶法”，是无益于人类社会发展的。因此，高校法治化管理理念中必须且必然蕴含着“法律的道德性”基础，即法的价值追求。

第一，人权是高校管理的最高价值。尽管高校管理不可避免地通过负面评价（如惩戒）来实现管理职能，但“惩戒”只是手段而非目的，其真正目的在于使当事人“知错改过”，从而达到教育之效果；由此当然解释，在管理过程中侵犯人权的行为自然是不被允许的，在高校校规制定和具体管理环节均应体现这一价值。

第二，公平是高校管理的必要价值。由于管理不可避免地会涉及到被管理者（教师或学生）的切身利益，因此，公平管理与公正对待，对教师而言，不仅直接关涉到师资队伍建设，而且对提高教师的工作热情和积极性具有重要意义；而对于学生，则可能直接关系到受教育权、教育公平等深层次的问题。此外，相对而言，在受经济利益等诱惑较小的高校，管理公平也是弘扬正气、树立正义感的重要途径。

第三，自由是高校管理的实质价值。在思想自由、学术自由气氛浓郁的高校，管理所追求的“自由”，正如法律自由一样，“在这些规范中自由获得了一种与个人无关的、理论的、不取决于个别人的任性的存在”，在价值多元化的今天，高校管理应注重人的全面而自由的发展，不应依靠行政手段抹杀个性。当然，这种自由也是有边界的，应以不侵害公共利益和他人权利为限。

第四，秩序是高校管理的最终价值。所谓“秩序”，“意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”，同样，高校管理的终极目的也在于此。为了保障教学科研“进程”的井然有序，高校需要运用行政权力对干扰或破坏秩序的行为予以干预，从另一个层面上看，也是为保障“自由”的实现而划定必要的界限，以及越界行为的必然后果，这也正是管理行为的正当性基础。

2.高校法治化管理理念的理论维度

第一，管理关系的法律性。即在管理中，应将高校、教师、学生等多个主体纳入具体的法律关系之下，具体分析各自的权利义务，如高校与教师之间的“聘用合同”关系，高校与学生之间兼具公法与私法性质的法律关系，以及涉及权利冲突时应考虑权利的位阶性等。

第二，管理对象的主体性。尽管高校与教师和学生之间存在着某种事实上的不对等关系，但被管理者不再是单纯的“被管理对象”或客体，均具有独立的“人格”，具有民事主体地位。沟通理论也表明，通过主体间的积极沟通并建立起彼此信赖的“合作”关系，将会以更低的成本取得更有效的管理效果。因而，高校管理亦需凸显被管理对象的主体性，建立相应的对话机制，通过减少对抗来实现管理目的。

第三，管理过程的正当性。广义上，包括管理的目的、依据、程序、具体行为以及救济途径等，应当秉承最大的善意，以保证整个管理系统的合法性和合理性。

第四，管理结果的风险性。从结果上来看，管理行为面临着一定风险，尽管这种风险具有或然性，或者最终可能会被裁决为正当的，但由于这种风险的存在，在具体的管理过程中，管理者应当具有较高的法律觉悟和较强的法律意识，运用法律思维来分析管理行为。一方面，确保管理权力的正当行使，避免因管理引发纠纷进而演化为法律问题；另一方面，从当前涉及高校管理的诉讼案件来看，“程序违法”成为原告的主要诉讼理由，因而需要通过规范的程序来防范管理风险。

3.高校法治化管理理念的理性实践

第一，高校管理必须“有规可依”。从法律角度来看，高校校规具有两层基本功能：一方面，由于任何权力都具有天然的扩张性倾向，需要高校校规界定管理权力行使的范围，在该范围之外则属于“法无规定即自由”，因而，高校校规具有实现前文论及的价值的功能；另一方面，高校校规为管理权力的行使提供了正当性依据，是对管理权的有力保障，而这一点往往被管理者所忽视。

第二，高校校规应具有合法性。这主要涉及到法的效力位阶问题，即高校校规的制定，必须遵循法律优位和法律保留原则，其内容不得与国家法律法规及其精神相冲突。

第三，高校校规应具有合理性。由于高校管理具有较强的自治性，在由“传统的集权式命令型管理逐渐向现代分权式的协调型管理过渡”过程中，权利与权力的分配主要依靠高校内部管理规范来规制，按照法治化管理理念的要求，高校校规的制定应坚持公平公正、平等对待、正当裁量及比例原则。尤其涉及被管理者权利的事项，应充分考虑“比例原则”，体现管理规范的妥当性、必要性和法益对称性的基本要求。

4.高校法治化管理之正当程序

第一，应确立公开原则，保障教师和学生必要的参与权。一方面，高校可以集思广益，以换位思考的方式建章立制和从事管理，凝聚大众的智慧，做到“兼听则明”；另一方面，高校接受公众的监督，有助于提高管理水平。

第二，在作出有关管理决策尤其是作出不利于教师或学生的决定时，应当给予他们发表意见或辩解的机会，必要时采取召开听证会、论证会或座谈会等形式听取他们的意见。

第三，高校应当建立告知、说明理由、回避、送达等配套制度，保障教师或学生的知情权、参与权和救济权等。

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（作者系华北电力大学副校长）