行贿犯罪档案查询工作实证研究
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摘 要:行贿犯罪档案查询工作全面开展以来,在预防贿赂犯罪,促进社会诚信等方面发挥了作用。但在实际运行的过程中,也存在查询系统自身设计不合理、流程不规范、查询工作强制约束力不足等缺陷,应予以完善:(一)从技术层面、信息录入、规范选项完善行贿犯罪档案查询系统;(二)从申请主体、受理主体、查询方式入手规范查询流程;(三)通过提高约束力、建立退出机制、扩大应用范围来保障与廉洁准入制度的有效衔接。
关键词:行贿犯罪档案查询;行贿行为;廉洁准入
近年来,行贿犯罪档案查询工作作为检察机关运用信息技术预防贿赂犯罪的重要创举得到迅速发展,已经在预防贿赂犯罪、促进社会诚信和市场准入管理,推动惩防腐败体系建设和促进社会管理创新等方面发挥了重要作用,得到社会单位和个人的极大认可,成为检察机关的一项品牌业务。在这种形势下,我们有必要对行贿犯罪档案查询工作有一个全新的认识和把握,采取得力措施把这项工作不断完善起来。
一、行贿犯罪档案查询工作的实施情况
最高人民检察院自2006年开始建立行贿犯罪档案查询系统面向社会受理查询,经过三年的探索,在2009年取消了原来录入和查询范围的限制,由原来的建设、金融、医药卫生、教育、政府采购五个领域扩大到所有领域。2011年7月,高检院正式成立行贿档案犯罪档案查询管理中心,11月实行了行贿犯罪档案查询系统的全国联网,查询的权限也由市一级院下放到基层院,查询数量呈几何级数上升。2011年全国检察机关向社会提供查询68万余次。2012年截止到10月份,黄埔区检察院共接受查询申请1523次,发现行贿犯罪记录2人次。今年查询总数是去年查询总数的49倍,其中广东火电物资供应公司、区水务局等单位在黄埔区检察院预防部门的推广及建议下,在工程建设及采购领域开展行贿犯罪档案查询进行廉洁准入管理,向黄埔区检察院提交批量查询申请,占2012年度查询总量的93%。
目前,所使用的《行贿犯罪档案查询系统》里面的数据仍以经检察机关立案侦查、被法院生效判决确认构成行贿罪的录入为主,在2012年初,广州市人民检察院下发了关于做好行贿犯罪档案信息录入的通知,要求将1997年以来的行贿犯罪、受贿犯罪、受贿行为、行贿行为信息录入系统,目前各基层院正着手补录。但由于人手有限,各基层院补录进度并不理想,一定影响了行贿犯罪档案查询结果的运用。该系统还有利用自身数据进行统计分析的功能,但基层院目前可用数据只局限于本级院,数据的实用性和代表性并不强,黄埔区人民检察院对此功能的利用率并不高。
二、运作过程中的现实问题
(一)行贿犯罪档案录入阶段
1、可供录入信息资料不全
(1)行贿受贿行为信息不全。目前,录入行贿犯罪档案数据库的是以法院判决内容为主的信息。构成行贿受贿犯罪信息收集录入较为方便、齐全。而行贿受贿行为档案的信息录入,除了检察机关作撤案或不处理的,还有一部分行贿行为是在人民法院裁判认定的受贿犯罪对应的行贿行为。而在判决书中,对这类行贿行为人多数会以“另案处理”一带而过,难以全面掌握,如果要录入相关信息,将要花大量的人力、物力、时间去翻看案卷。
(2)法律文书的信息与查询系统录入内容有差距。不管是行贿犯罪还是行贿行为的信息录入,相关法律文书上关于行贿人、行贿单位的基本情况信息,比对查询系统及工作规定所要求录入的如机构代码、注册地等内容仍有缺漏,难以全面发挥系统查询及管理功能。
2、各信息系统平台不兼容,重复录入导致资源浪费
(1)检察机关内部系统不兼容。检察机关内部使用的检察机关案件信息管理系统,每个业务部门只能查看各自的数据,无法共享其他业务部门的数据。甚至同一部门的不同数据库也无法实现共享。就预防部门而言,尽管各系统所依赖的基础数据均为职务犯罪,但案件信息管理系统与行贿犯罪档案查询系统的数据也无法实现共享。
(2)检察机关与其他职能部门信息资源无法联网共享。从广州市中级人民法院及黄埔区人民法院的官方网站对生效裁决文书公布情况看,几乎没有职务犯罪裁决文书的公布,因此,检察机关即无法通过查阅网上公开的信息来进行便捷录入,也无法与法院共享职务犯罪信息平台。
因此,各系统均需单独人工录入,对法院判决的简单重复录入,一定程度上造成人力、物力资源的浪费。
3、信息录入的滞后性。检察机关应在贿赂犯罪生效判决作出后及时录入系统。目前一般都是由公诉部门收到法院送达的生效判决书后再交由预防部门,基层预防部门难以实时掌握案件的裁决情况。因此,在案件录入上广泛存在延时情形。行贿受贿案件从立案侦查到生效判决短则几个月,长则一两年,到判决生效后才录入信息,明显缺乏时效性。因此有可能出现行贿人已经被检察机关立案侦查,但因法院尚未裁决故查不到行贿记录,其得以继续参与相关招标活动①。
(二)查询申请的受理和审核、查询阶段
1、申请主体资格界定不明确
(1)申请查询者的资格问题。工作规定只规范了申请需提交的申请书和身份材料,对于前来查询的个人和单位的资格,并未予以明确规定,难免出现检察机关随意审批或材料审核不严的情况,因此有些地方出现了部分单位个人通过行贿犯罪档案查询谋取利益等现象。
(2)受理查询检察机关的不确定性。虽然目前查询系统已实行全国联网,对于查询单位的注册地或个人户籍地是否在查询检察机关所在地,各地也有不一样的做法,要不就是因为地域的限制而给查询单位或个人带来不便,要不就是同一个招标项目,同一个项目负责人在全国各地都有查询记录,导致查询数据的统计有重复部分、精确度不高。
2、查询范围选项规范不明
(1)查询所属行业领域的选择规范不明。由于公司的经营范围并不单一、行业隶属定性标准主观性强等原因,如果是异地查询的话,录入信息地的检察机关工作人员对行业领域或单位性质的判断与查询地检察机关工作人员的判断,难免会出现差异,容易给行贿者漏网机会。
(2)查询判决时间范围的选择规范不明。现有机制对投标人“自证清白”的行贿犯罪档案查询资料没有一个明确的时间段规范,因此,有些查询单位要求查询近5年内的档案记录,有些更是从申请单位注册工商执照的年月开始查询。由于缺乏行贿犯罪档案的“退出机制”,有些申请单位或个人为了避开不良记录,有意避开有行贿犯罪档案记录的判决时间年月。
3、对外提供查询的内容有限。尽管目前查询系统正在丰富数据量,但对外提供的查询范围仅限法院作出终审裁判认定为行贿犯罪的案件,查询系统也录入了部分行贿受贿行为信息,由于这部分信息比较敏感、复杂,仅接受纪检监察、组织人事部门、上级检察机关的查询,还不能全面公开接受社会单位和个人的查询,或者只用于检察机关调研分析、领导决策等事宜。
4、告知函内容不规范。目前很多企业都是按照招标方的要求,向检察机关申请查询自身无行贿犯罪记录。因此在现有“查询结果告知函”模板中,抬头收文单位和正文内容的被查询单位均为同一个。但企业通常需将“告知函”随标书提交至招标单位,在招标单位未明确要求提交“告知函”原件或无法审核确定查询用途的情况下,容易导致“告知函”被复印后重复使用甚至做假,不利于保证检察机关出具法律文书的准确性和权威性。
另外,“告知函” 目前只是单纯的查询结果告知,对有行贿犯罪记录的单位或者个人没有预警提示,降低了查询机制的威慑效应和限制准入资格的功能。
5、查询的形式比较单一。目前的形式就是当面接受查询申请,然后当面送达查询结果。这种单一的形式容易受制于工作安排的冲突。按照基层院的实际情况,预防部门的工作人员都是兼职从事行贿犯罪档案查询工作,因此在外从事其他工作时,往往会让上门申请查询的单位或个人无法递交申请,给申请人带来不便。
(三)查询结果处置、运用阶段
1、告知函的刚性不足。目前检察机关只是提供行贿犯罪的查询业务,不干预、不参与对有行贿犯罪档案记录的单位或者个人的具体处置。也就是说处不处置,如何处置,检察机关只具有建议权而不具备命令权,告知函没有刚力,只能作为一种评判参考,不能直接引发任何资格罚的后果。这客观上造成了一些地方、部门、单位对提供的行贿犯罪档案查询结果视而不见的情况,使其价值无法实现。
2、查询结果处置缺乏法律依据,标准不统一。虽然目前《政府采购法》和《招标投标法》对竞标企业资质查询做出了要求,但在全国范围内还没有明确行贿犯罪档案查询的法律地位,目前主要由地方性法规、规章进行规范,不同地方的处置标准也不一,有的废标,有的扣分,一定程度影响了市场主体参与公平竞争的权利。
(四)需要探讨的其它问题
1、被查询者的规避行为。现实中很多因行贿犯罪受过刑事处罚的公司或个人,为规避查询系统,使用“金蝉脱壳”的方法,如成立一家新公司,用新公司开展业务,旧公司不注销也名存实亡;或利用亲戚朋友出面,自己做幕后老板。如何防止已有行贿犯罪记录的单位、个人规避原罪,成为完善行贿犯罪查询制度工作的一项重要课题。
2、对归正者的保护。行贿犯罪档案查询制度,是对行贿人有效的规制,目前的行贿档案查询制度实行的仍是档案终身制,即一旦“入档”,就永远背上行贿者的黑名,即使已经弃恶从善,整改完善,合法经营,也可能被永远清除出相应的行业。这显然违背了预防和挽救的原则,也违背了对行贿归正者应有的生存期的保护。
3、查询机制的运用范围。虽然最高检已扩大行贿犯罪档案查询系统的录入和查询范围,但从各地检察机关受理申请查询的情况看,这些公司企业都是因为要参加相关的招投标程序需要提供无行贿犯罪记录,而且主要集中在政府采购与建设工程领域,而在其他领域未能发挥作用。
4、查询机制的执行。由于缺乏配套的行政机制和相关法律规定,行贿犯罪档案查询目前尚未从真正意义上成为进入市场准入的必经程序,主动查询的较少,即使有些地方的行政主管部门与检察机关达成共识、制定相关工作规定,但相关部门显示的执行效果并不理想。
三、完善行贿犯罪档案查询制度的思考
(一)行贿犯罪档案查询系统自身的完善
1、行贿档案查询系统技术层面的完善,增强实用性。首先在检察机关内部建立半开放式的检察机关案件信息系统数据库,根据业务需要向相关人员授权使用查阅、下载等权限,减少部门内部及各部门间的重复劳动。其次是整合检察机关、法院、公安、纪委等职能部门的信息资源,建立、完善职务犯罪及行为的综合性数据库,形成信息共享机制,有效完成与查询系统相对应的信息收集与录入。
2、完善信息的录入
(1)扩大录入范围并实行分类管理。在行贿犯罪档案查询系统中,在现有录入数据基础上,还可增加向非国家人员行贿档案的录入,从行贿犯罪档案逐渐转变为贿赂档案,实行分类管理,如有针对性地提供不同类档案的查询、设立不同的预警等级。对有行贿数额巨大、多次行贿、向多人行贿等严重行贿行为的个人和单位,以检察建议的形式向有关国有单位或重点工程项目建设等进行信息披露和预警提示。
(2)调整信息录入时间。从立案侦查到法院判决生效这一时间段,对贿赂(嫌疑人)人分阶段录入其诉讼程序的信息,如“立案侦查”、“审查”等,但不录入犯罪事实、犯罪数额等实体信息,待到司法认定后再补充相关信息,如果与最后司法认定的有出入,如行贿人的变化,也应及时更新或删除相关记录。
(3)补强潜在规避行为的信息录入。为防治规避行为,加强与工商、民政、公安等部门的联系,可在行贿行为或犯罪事实得到司法认定后,根据工商部门或公安机关提供的行贿单位的法人代表及其近亲属名单或由其注册的新公司名单,将其补录进查询系统,设置一定的观察期,使原行贿单位或个人承担应有的风险。
3、规范查询过程中各选项认定。在高检院完善行贿档案查询系统之前,建议上级检察机关直接规范基层院在查询执行过程中的几个可选选项:如行业领域选择全部领域,判决查询时间根据档案保存年限予以限定。各基层检察院严格按照要求进行操作。
4、合理设置“告知函”模版。对有行贿犯罪(行为)记录的单位或个人,“告知函”的模版设计上除了按照工作规定显示内容外,针对不同的查询对象,可增加不同的预警提示。如是社会单位或个人的个别查询,可作诚信资格风险提示,若是行政部门或单位的批量查询申请,可以用简化检察建议的形式,建议申请单位对有行贿行为的组织或个人采取相应处理措施。
(二)规范查询流程
1、严格申请主体资格,规范申请手续
申请行贿查询主体应限定在以下三种情形:一是公司、企业请求出具本单位及本单位人员无行贿犯罪记录的证明,即“自证清白”;二是招标方请求出具其组织的竞标者的无行贿犯罪记录证明;三是委托第三方查询事宜。申请手续应当齐全,包括申请单位营业执照复印件、介绍信及申请人身份证复印件、招标公告等;如委托第三方查询,则需有委托书及委托人、受托人的相关证明材料。
2、受理查询主体的理想选择。查询系统全国联网后意味着全国各地检察机关都是受理查询的主体,但从经济成本及工作效率来分析,由招标方统一向同辖区的或具体工程项目所在地的检察机关提交批量查询申请较为理想。既为竞标者提供更大的便利,为招标单位保证查询程序及查询结果的真实性和统一性,也有利于检察机关审核,保证查询工作的准确性和权威性,且最低程度保证统计数据的精确度。
3、人性设置查询方式。在现有的技术层面上,可尝试电话查询,主要是满足一般民众对贿赂犯罪情况的了解需求,对于查询结果进行电话答复。而对于需要书面查询结果告知函的单位及个人,可开设查询业务的电话或网上预约,让检察机关合理安排工作时间,便于查询单位和个人及时拿到查询结果。
(三)查询系统与廉洁准入制度的有效衔接
1、提高行贿犯罪档案查询机制的强制力。积极推动立法,确定查询制度的法律地位,提高查询机制的刚性约束力。加强与相关行政主管部门的配合协助,协助其建立市场廉洁准入制度,将查询制度融入行政审批环节,有条件地对一些标的较大或者涉及公共利益等重大工程实行强制查询,并逐渐延伸为所有政府采购等行政行为的必要前置程序。对不主动查询的单位,预防部门可采用检察建议的形式予以纠正。行业主管部门也应制定配套的措施,制定相应的监管规定,设置科学、统一、人性化的处置标准,如仅仅是行贿行为的可以相应扣减评标分;构成犯罪的取消投标资格,情节严重的,依法降低其资质登记或吊销资质证书②。
2、建立档案退出机制。目前,高检院并未对档案保存年限做出规定,但从公司法的规定看,高管人员如有贪污、贿赂等犯罪被判处刑罚,满5年就会解除从业限制。央行的征信系统规定满7年就可以将其不良记录从黑名单抹去。地方上也做出了有益探索。如台州市检察院与建设、发改委联合发文规定从2010年五月份开始在全市行贿犯罪档案查询中,查询行贿犯罪记录由资格预审申请书提交截至之日或投标文件提交之日上溯3年③。高检院或各省级检察院,可以借鉴上述规则,对查询系统设立一定的禁业期限。一旦达到“出档”期限,即可不纳入对外查询范围,只供内部掌握。
3、扩大查询系统的应用范围。检察机关应加大推广力度,推动有关部门充分利用查询系统,在数据库不断充实的条件下,将该系统查询服务应用至组织人事、行政执法、行政管理、诚信管理等领域。同时,应尽快实现查询系统同省份甚至全国数据的联网,强化统计分析功能,深入分析贿赂犯罪(行为)的特点、原因、趋势、规律做出分析,为行业或部门预防提出建议。
注释:
[1]熊发南:《行贿犯罪档案查询系统预防商业贿赂的局限性及改进设想》,载于《法制与社会》2010年8月(下),第106页。
[2]陈玉霞、刘颖:《行贿犯罪档案查询制度探讨》,载于《福建论坛﹒人文社会科学版》2009年地12期,第191页。
[3]王官:《浅议公司名称及其法定代表人变更对行贿犯罪档案查询的影响》,载于《法制与社会》2010年8月(下),第255页。