公共选择视角下我国基层公务员行政自由裁量权的规制研究

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【摘 要】本文从公共选择理论出发，对我国基层公务员行使自由裁量权存在的问题及原因进行了简要分析，并在此基础上进一步探讨了如何完善我国基层公务员的自由裁量权使用体系。而如何实现行政伦理对基层公务员行政自由裁量权的规制正是本文的所要解决的问题。

【关键词】公共选择理论；行政伦理；基层公务员；行政自由裁量权

一、基层公务员及其行政自由裁量权

（一）基层公务员的内涵

在《中华人民共和国公务员法》第一章第二条指出，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据这个定义，我们可以这样说，基层公务员也就是指在基层政权中，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。他们是我国基层政府的组成人员，直接和广大人民群众打交道。他们是一个特殊的群体，掌握着一定的公权和行政资源。

（二）基层公务员的行政自由裁量权问题

1.行政自由裁量权的内涵。行政自由裁量权是指行政行为人在法律法规规定的原则、幅度、范围内，依照立法目的和公正合理的原则，结合行政管理的实际需要和具体情况，通过主观判断而实施公务管理的权力。现代行政必然要求行政自由裁量权的存在和广泛运用。

2.街头官僚的行政裁量能力分析。首先，基层公务员的工作任务就是执行国家的各项法律政策，这在很大程度上使基层公务员垄断了公共物品的供给，而相对于公共物品的需求来看，公共物品供给又始终处于一种短缺的状态，这就使基层公务员具有选择性配给的职能。而如何来分配这些公共资源，就需要基层公务员根据自己所掌握的资源情况，以及服务对象的需求程度等具体情况来进行选择性的配置。其次，国家的各项法规政策具有高度的抽象概括性，它是针对某一普遍现象所进行的规范。基层公务员在执行这些法律规范时必然要对这些抽象的法律规范进行分析解释。尤其是基层公务员处于具体的行政情境当中时，他必然是要根据当时的具体情况，同时结合着既有的法律规范的相关内容来进行分析判断，最后做出符合法律及现实情况要求的决定。因此，在政策执行过程中，这种对事实判断的需要再次赋予了基层公务员行政自由裁量的能力。

3.基层公务员行政自由裁量权治理的困境。行政自由裁量权是一种有着合法外衣的特殊行政权，如果运用这项权力时违背立法的精神和目的，以主观非善意、不正当的目的为先导的话，将因为权力的滥用而导致腐败。毋庸置疑，要实现依法行政，遏制行政权力的异化和行政行为人的腐败，必须对行政自由裁量权进行有效合理的规制。行政行为人的裁量必须符合公平、正义、适当、合理的理念，这不仅取决于行政行为人的执法水平，同时还受到行政行为人的人生观、价值观、心理状态等因素的影响。现实中权力的运作方式、效率与效果在很大程度上取决于行政行为人的主观价值判断。这就是从公共选择角度研究行政自由裁量权的重要动因。

二、公共选择审视下的基层公务员行政自由裁量权

（一）公共选择理论。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。政治家在政治市场上做出政治决策时，他面临着选择。选择社会公共收益较大，个人收益小；还是选择获取个人收益，将社会公共利益摒弃一边，说到底是其如何选择公共产品的租值最大化的问题。若要政治决策能符合公共利益最大化要求，就必须建立起一套能约束和监督决策者的有效机制，否则，决策就可能偏离公共利益的轨道。

（二）行政伦理的内涵及行政自由裁量权的伦理本质。所谓行政伦理，指调整行政行为人在国家事务的管理活动中所产生的各种利益关系的，并能以善恶进行评价的行为规范以及制度、体制、规则、程序等行政构件所体现的伦理精神和道德倾向。行政伦理的本质在于追求行政过程的伦理价值及行政行为人的道德完善，即行政的道德化诉求。行政自由裁量权是行政伦理学的一个核心概念，从一定意义上讲，它就是一种伦理裁量权。

三、我国基层公务员行政自由裁量权的规制现状分析

目前，我国在规范基层公务员行政自由裁量权的问题上主要采取的是立法控制、行政控制和司法控制。这些控制的措施彼此交错，相辅相成，构成了一个比较系统的监督体系。这些制度虽然已经基本建立了起来，但是依然存在很多问题，因此，在如何更加有效的规范基层公务员的行政自由裁量权的问题上，我们还有很长的路要走。

1.立法控制及其存在的问题。行政自由裁量权的控制一直都是法学界研究的焦点。而对政府来说，如何能够发挥行政自由裁量权的积极作用，同时又能防止这种权力被滥用也成为一时难以解决的问题。被证实的能够比较有效的规制行政自由裁量权的行政程序法在我国一直还没有出台。行政程序的缺失也使得行政自由裁量权的规制变得困难。

2.行政控制及其存在的问题。目前我国规范行政自由裁量权的行政手段主要是两方面：一是行政程序的建设；二是内部监察机制的建立。就目前我国的行政程序建设情况来说，还有许多需要不断完善的地方。虽然我国在不断推进的法制建设中，出台了一些包含行政程序内容的法律法规，但是这些法规还存在很大问题，缺少行政程序的许多核心内容。

3.司法控制及其存在的问题。目前我国的司法体制对行政自由裁量权的审查主要体现在对具体行政行为的合法性审查上。行政自由裁量权最大的治理问题就是在合法的前提下来对权力行使的合理性进行规范。虽然由于我国法治建设的不断完善，行政裁量的合理性原则也被纳入了司法审查的范围，但是相应的法律规范并没有随之完善，因此，在具体的操作过程中依旧缺乏应有的法律支撑。司法审查对行政裁量权力的约束还是显得乏力。

四、规制基层公务员行政自由裁量权的行政伦理路径

1.行政伦理制度化，通过制度的强制力来维护自由裁量行为的道德纯洁性。行政行为中，我们一方面应强调行政行为人的行政自律，另一方面也须强化行政他律。要保证行政自由裁量公正的实施，使行政自由裁量处于一种良好的运行状态，必须有行政伦理的他律保障，即奖赏和惩罚的制度。

2.设立行政伦理监督机构，加强对行政自由裁量权行使的监督。行政自由裁量权的公正行使是一种社会要求和行政标准，实践中的裁量行为是否符合这些要求和标准，需要有适当的监督方式和相应的监督机构来管理。我们可设立专门的行政伦理监督机关，以立法的形式确定其职责和权限，专门负责对行政伦理行为进行监督并对违反行政伦理的行为进行惩处，强化权力与责任的统一，从而在组织内部创建一个良好的伦理氛围。这样，在行政实践中，行事以公益、正义为核心，以和谐为基础的既有制度，又不违背伦理的适当裁量才能真正实现。

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