国企分红:尴尬与突破

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国企的滚滚红利,收上来多少,投到哪里去,制度又该如何完善

延宕数月之后,今年中央级国有企业将第三次向国家上缴红利。

据财政部相关人士透露,2009年度的国有资本经营收益的征收等工作将于8月末启动。而按照有关规定,这一工作的申报应在5月完成。

所谓国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。这项于2007年10月启动的预算工作,目前涉及的只是中央级国企(下称央企)的红利部分,收缴范围仅包括国资委旗下116家企业以及中国烟草总公司,远未扩展至整个国有资本经营的总体收益。

即便如此,预算工作的展开也难称顺利。据财政部人士初步计算,2009年度央企可上缴上一年红利共约385亿元,这个数字比2008年缩水了四分之一,理由则是2008年动荡的宏观经济。不过,根据财政部公布的数据,国资委及其他部委所属的央企2008年整体利润仍逾8000亿元,因而这一分红比例仅约为5%。

事实上,这项改革试点推出之时就争议不绝。谁来收、对谁收、收多少、如何用,一直都有太多的利益纠葛。

自1994年以来13年未缴税后红利的国有企业,对此自然大不习惯;国资委成立后第二年(2004年)便开始研究国有资本经营预算的相关问题,最终只获得了催收和资金投向的建议权;财政部门在主导此项改革中,也希望获得更多授权和法律上的支持;而这一预算改革如何与整个国企改革战略互动,其正面与负面效果,仍有待观察。

2009年5月1日《企业国有资产法》的实施,为“建立健全国有资本经营预算制度”提供了契机,该法已明确授权国务院制定“具体办法和实施步骤”。目前,《国有资本经营预算条例》已提上财政部的立法工作日程,配合正在修改中的《预算法》,国有资本经营预算收支范围、预算主体的权责、预算程序都将走向法制化。

主导这一条例制定的财政部门希望在2009年底前在内部协调意见完毕,然后再征求各部委如国资委的意见。

条例显然旨在打破试点中的诸多羁绊。作为完善国有资本经营预算的基础,酝酿率先将红利收缴比例从试点的5%-10%进一步提高,并进而将国资委监管之外的国企纳入上缴红利的范围,比如国有金融企业。这意味着,下一步中国投资公司可能与其他央企一样,将作为包括四大国有银行等金融机构在内的部门预算执行单位,上缴部分收益。

“从远期目标考虑,所有各级政府出资的企业包括直接出资和间接出资,都应纳入上缴国有资本经营预算的范围,以建立一个完整的国有资本经营预算体系。这还包括建立与公共预算及社会保障预算的通道,以及中央、地方的国有资本预算的上下级转移支付通道。”财政部有关人士表示。

扩大收缴

央企向财政上缴红利的试点改革,酝酿于2006年秋。第二年5月,国务院了《关于试行国有资本经营预算的意见》,当年10月,财政部开始了第一次向央企收缴红利的试点。

在试点阶段,财政部和国资委联合《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》。国有资本收益是依照国企及国有控股集团上一年实现的利润按比例征收,例如,2008年国有资本经营预算收入,是收取2007年实现的国有资本收益。这一办法还按行业将央企划分为三类,按不同比例征收:第一类为资源型企业,如烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等,征收比例为10%;第二类为一般竞争性企业,如钢铁、运输、电子、贸易、施工等,征收比例为5%;第三类为军工企业、转制科研院所企业,暂缓三年上缴。

据财政部企业司有关人士介绍,2007年试点之初,只有国资委直接管辖范围之内的116家央企,当年减半收取的红利在140亿元左右。2008年,中国烟草总公司被纳入这一框架,上缴红利80多亿元。当年收取的红利部分达440亿元。今年,财政部预计收取的红利在385亿元左右。其中,中国烟草总公司预计可上缴红利约110亿元,中石油和中移动则预计各上缴的红利均约70亿元。连续两年来,这三家企业作为上缴红利的“大户”,占到总数的九成。

收缴范围有限和比率较低,是国有资本经营预算远远低于预期的两大原因。

目前,国有及国有控股企业共12万多户,国资委管理的是136家中央企业及各级地方国企;在国资委监管范围之外的还有五大类国企,包括80多个中央部门下属的6000多家国企,中央一级约30多家国有金融企业,以及铁路、烟草、邮政和科教文卫等行政事业单位下属的非经营性转经营性国企。目前,除了中国烟草总公司,这些企业的税后利润,均留在企业内部作为自有发展基金,尚未纳入收缴红利的框架。

国有资本经营预算的收入来源主要依赖于央企,而央企前十名企业(大部分属于垄断性国企)的利润总和占到136家央企利润总额的80%左右。

近年来,随着中资银行股权价值的飙升,国有金融企业的国有资本经营收益,日益成为关注的热点。金融危机令全球银行洗牌,工行、建行、中行市值排名全球前三甲,工行以2008年度税后利润1108亿元的成绩,成为全球最赚钱银行。中国投资有限公司的全资子公司中央汇金公司,作为这些机构的主要出资人,近年来所获分红逾千亿元。

对此,财政部人士表示,下一步首先要考虑将国有金融企业也纳入国有资本预算,其利润上缴的方式方法还在研究之中。

财政部考虑纳入上缴红利范畴的其他企业,还将包括类似中国烟草总公司的铁道部、邮政总公司等部委所属企业;进而随着行政事业单位改革,收缴范围将依次推进到各部委下属事业单位的企业及子企业,比如北大青鸟集团、清华大学下属的企业集团、中科院下属的联想控股公司等经营性企业,以期建立一个完整的国有资本经营预算体系。

“最终目标是,只要是国有出资的企业,无论是直接还是间接,都应纳入上缴收益的范围。”上述人士表示。

相较现实而言,这一图景颇为远大。国有资本经营预算的启动,结束了国企13年不缴红利的时代,但在试点期间上缴比例最高只有10%,这被认为,对于连年利润创新高的国企,有关部门为确保试点成功,做了很大让步。

在很多专家看来,10%的比例明显偏低。国务院发展研究中心企业所副所长张文魁认为,“如果按照国际上或者是国内民营企业的一些分红,一般成长型企业是10%-20%,成熟型企业是50%,国有企业折中一点,可以取个中间数。”

面对外界的质疑之声,国资委主任李荣融今年4月在亚洲博鳌论坛上回应称,中石油、中石化、中移动等10%的上缴比例只是起步,“未来会逐步提高上缴收益的比例。”

财政部企业司有关人士明确告诉《财经》记者,下一步将根据国企改革和经济发展需要,研究提高上缴收益的比例。

模糊的角色

今年是中央本级国有资本经营预算试点的第三年。与2008年相比,2009年央企的红利征收略有异样。

早在今年4月,国资委收益管理局已要求央企于当月末上报2008年度的国有资本收益。国资委新设的收益管理局于2009年1月刚组建完成,承担组织央企上缴国有资本收益及国有资本经营预决算编制和执行等有关工作。按正常程序,2008年年底以前,央企及国资委应将所编制的国有资本经营预算建议草案报财政部。经国务院批复后,次年3月通过人大审核。

2007年是1978年改革开放以来,央企实现利润额最大的一年。按照有关规定,申报收益的工作应在5月完成,而直到8月,有关工作才刚启动不久。

据接近国资委的人士透露,一是因为企业收益下滑,央企对这一工作并不积极;二是由于机构设置刚刚完成不久,国资委内部协调机制尚未理顺,使得国资委在这一制度中的角色尚有些模糊。

2008年,央企利润下滑了30%。这是中央企业自2002年以来利润首次下滑,原因是受到重大自然灾害、政策性亏损和国际金融危机等多重因素的影响。其中,电力、石油、石化等行业政策性亏损达2660多亿元。

借此机会,一些强势央企借由各种渠道发声,认为2008年经济运行下滑导致央企利润减少,2009年经济低迷将使央企经营困难,红利征收比例应该降低或暂停征收。

受多种因素影响,财政部预计2009年征收的红利将有所缩水。但国资委数据表明,2008年国资委所辖央企实现利润6652.9亿元,如果剔除政策性亏损原因,央企去年实现利润和2007年的9968.5亿元基本持平。其中中石油2008年度净利润1144.31亿元,仍然保住了“亚洲最赚钱企业”的称号。中移动2008年盈利1127.93亿元,成为全球最赚钱电信公司。

目前,所有中央直管企业的财务隶属关系在财政部单列,资产关系则在国资委,所有预算资金的支出和上缴不通过国资委,账户均设在财政部。

在改革之初,国资委曾有意主导国有资本预算,作为国有资本运营的资金来源。但国资委最终未获得直接授权,只是在国有资本预算中承担督促国企上缴红利之责,在支出时对财政部有建议权。

国资委这一角色的落差,其实和国资委本身的定位息息相关。国资委近年在推进国有经济产业布局上,主要侧重于微观调控,比如培育80家至100家具有国际竞争力的大企业集团,但在如何实现“国退民进”,以及国有企业究竟应在经济中扮演何种角色等问题上,缺乏统一的宏观战略的研究和调整规划。

“从组织形式的角度减少企业数目过于简单,更重要的是从资本布局进行资源配置。”一位国资研究专家称,国资委应当着眼于哪些行业有继续投入的必要,哪些行业需要退出;更重要的是,应当明确国企存在的目的是什么,是以利润最大化为目标,还是以公共服务为目标。“在世界各国所谓的‘国有企业’中,相当大一部分是以公益性为经营目标,是为全民提供福利性的服务,而非追逐利润。”

国有资本经营预算的收入包括:国有独资企业上缴国家的利润,国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息,企业国有产权(含国有股份)转让收入,以及扣除清算费用的清算收入。据财政部人士介绍,目前国有资本经营预算90%来源于央企上缴的税后利润,股利、股息只涉及八家国有控股或参股企业,如南方电网、广东核电、上海贝尔等。

在一些属于国资委监管但并不为财政部直接持有股份的国有控股或参股企业里,红利的征收则更加困难。例如南方电网,如何上缴红利,尚存在着一些观念和执行上的难题。

钱到哪里去

试点三年以来,钱从哪里来,到哪里去――红利支出的透明度亦成为外界关注的焦点。2007年、2008年两年间,财政部共计收取国有资本经营收益584亿元,目前节余12亿元。

2008年11月底,国资委首次公开对2008年国有资本经营预算支出的用途。公开资料显示,该支出总额547.8亿元,基本全部重新投向了当时出现了流动性困难或受到自然灾害打击的一些央企,包括东航和南航、大唐电力、国家电网公司等。

据财政部人士介绍,除南航、东航的注资是国务院常务会议直接决定,其余支出程序均按照国务院有关26号文以及编制预算支出的专门办法来执行,即企业先上报自己的预算支出计划至国资委,国资委审核后由财政部综合平衡。“总的原则,就是符合国家宏观政策和产业结构调整的基本原则。”他说。

两家新设重点央企的部分资本金,也来自国有资本经营预算。2007年5月,由国务院和中核集团等四家国企共同出资组建的国家核电技术有限公司,注册资本为人民币40亿元。其中,国务院出资24亿元人民币,占注册资本的60%,其来源即是国有资本经营预算资金。

2008年5月11日,中国商用飞机有限责任公司在上海成立,注册资本190亿元人民币,国务院以现金出资60亿元,占注册资本的31.58%,其余出资来自中国航空工业第二集团公司等六家航空类大型国企。

国资委酝酿许久的新国有资产经营管理公司“中国国新资产管理有限公司”,注册资本拟为200亿元,资金来源也将主要来自国有资本经营预算,但注册资本金拟以后逐年到位。

来自财政部的消息显示,2008年,国有资本预算支出90%以上属于资本性支出,包括支持企业走出去、灾后重建、节能减排,都是以注资央企的形式实施。2009年投资方向大体变化不大。

“目前,尚未建立国有资本经营预算的披露制度,严格来说,最终应向人大报告。”有关专家认为。

国有资本经营预算支出按照资金使用性质,划分为资本性支出、费用性支出和其他支出。资本性支出,即向新设企业注入国有资本金,向现有企业增加资本性投入,向公司制企业认购股权、股份等方面的资本性支出;费用性支出,即弥补企业改革成本等方面的费用性支出;其他支出,即用于社会保障等方面的支出。国有资本经营预算支出只能按照当年预算收入规模安排,不允许列赤字。

事实上,当初社会舆论高度支持财政部向国有企业征收红利,最主要是基于弥补社会保障缺口的理由。然而,目前来看,前两年征收的500多亿元中,绝少投向社保。

对此,有关部门解释,一个完整的政府预算体系,包括公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算。中国现在尚未建立社会保障预算,也未建立国有资本经营预算、公共预算和社会保障预算之间的通道。从今年6月重启的国有股转持到社保基金的制度,涉及资金近千亿元,正常的做法,亦应先纳入国有资本预算收入,然后再走支出渠道进入社会保障预算。■