沿海港口新建港区建设融资模式探讨

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沿海港口作为国家重要的交通基础设施，承担着水、陆综合运输的枢纽作用，并为临港产业和区域外向型经济发展带来巨大的辐射和拉动。但港口本身及配套的基础设施建设需要大量的资金投入，而且港口工程一般建设周期相对较长，财务效益相对较低，资金回收相对较慢，对这些港口基础建设项目市场投资兴趣不大，而完全依靠政府投资建设，地方财力有限。为加快我国的港口建设以适应经济快速发展的形势，就需要采取灵活多样的融资方式，进一步拓宽融资渠道，破解财政资金投入不足的瓶颈制约。

当前我国港口建设发展形势

长期以来，港口因其对区域经济的巨大推动作用和基础性地位，作为一种战略性资源，其对区域经济发展的作用是持续的和长期的。各级政府都以国有资本垄断经营，并经常以行政手段直接干预港口经营活动，这种具有行政色彩的投资、管理方式限制了港口企业的活性，也给各级财政带来巨大负担。而目前我国港口建设、临港工业区建设仍处于高速发展期，庞大的港口基础建设投资相比政府有限的财政收入，能够投入到港口建设中的资金非常有限，难以满足港口建设发展需求。近年银行贷款紧缩政策，导致依靠银行贷款投资建设的方案也难以为继。

迈入21世纪，港口投融资渠道日趋多元化，中外合资、外资独资、国营及民营资本参股港口投资、民营资本独资、港口企业上市，这五种形式是我国当前港口投资主体多元化的主要形式，也是我国港口融资渠道多元化的具体表现。BOT（BT）投融资模式是目前国际上比较流行的一种适合基础设施建设的融资方式，不但可以有效解决港口建设资金不足的问题，又可以加快我国港口建设步伐。因此，重点研究新的投融资模式以求探讨一种适合港口持续、健康发展的思路，为政府决策提供前瞻性技术支撑非常有必要。

港口建设的融资模式

目前基础设施建设融资模式主要有BOT(或BT)模式、设计／采购／施工总承包(EPC)、总价固定的交钥匙工程（LSTK)等，专门用于港口基础设施建设的主要是地主港模式。其中地主港模式和BOT模式两者都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资不足矛盾的融资模式，都是把社会、民间、私人资本和国外资本引入公用基础建设中。EPC、LSTK模式应用于公用基础建设中会对地方财政带来严重负担，因此宜用于投资规模不大、建设周期不长、有稳定较高投资回报的经营性项目；而BOT模式和地主港模式都是适宜由政府主导兼顾经营性和非经营性、公用性和收益性于一体的港口基础设施建设的融资模式，下面主要对这两种港口建设融资模式进行探讨。

1、BOT融资模式

BOT英文“Build--Operate--Transfer”的首字母缩写，意为“建设一运营一转让”。是指政府与项目公司签订特许权协议，由项目公司筹资和建设公共基础设施建设项目，项目公司在特许期内拥有、运营和维护该项设施，并通过提品或收取服务费用，回收投资、偿还贷款并获取合理利润。特许期满后，项目无偿移交给东道国政府。鉴于特许权在BOT项目中的关键地位，所以BOT方式也被称为“特许权融资”。

从政府的角度来说，BOT投融资方式的优点主要表现以下三方面：①BOT模式的最大优点就是能为政府解决在基础设施投资方面资金缺口问题，减少了政府在基础设施方面的财政支出。②能提高管理水平。通过BOT方式。可以把私营企业的经营机制引入到基础设施建设和运营中，有利于项目所在国引进新技术，改善和提高项目管理水平。③能分担项目风险。采用BOT方式，由私营机构进行总承包，并通过一套完整的协议、担保体系，将工程的风险在各参与方之间进行合理的分配，使特定的风险由最能承受该风险的参与方来承担，从而改变了由政府单独承担建设和运营风险的局面。

港口设施的建设从理论上讲，是符合BOT投融资模式要求的。但调研情况是目前国内还很少港口真正应用BOT模式。政府之所以不愿意采用这种模式，究其原因，可能更多的是出于政治因素的考虑，如果把具有战略资源的港口以BOT的形式长时间转移给一个纯粹以赢利为目的私营机构进行建设、经营、管理，将会对国家政治和经济安全埋下潜在的隐患。因此，各国政府在对待港口建设是否可以采用BOT模式的问题上都比较谨慎。

而对于有些地方港口，或者急于起步建设，或者建设资金有缺口，也可以采用BT方式建设，即建设-转让。先由建设方或者财团投资建设，建成后，转让给政府组建的港务公司。但缺点是建设资金利息要到10%，而且工程造价一般是按照施工图概预算结算的，转让价要比实际工程造价要高。

2、地主港模式

地主港模式是近几年才出现的新的融资模式，是指政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围的土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营企业经营，收取一定租金，用于港口建设的滚动发展。其本质上是实现了产权与经营权的分离。地主港模式下，土地和基础设施的所有权和港口管理职能则一直由政府实施控制和管理，即可保证国家对土地、岸线等重要资源的有效控制，又能吸引各投资方参与港口建设和经营，是一种代表着当前世界主要港口发展方向的管理模式。

地主港模式主要针对城市新港区或临港工业区的开发建设，其运作基本思路是：政府界定出岸线、港区等，成立港区开发建设管理委员会(简称“管委会”)作为地方政府的派出机构，统一负责港区的规划、开发、建设管理，“管委会”下设国资控股的港区投资发展公司(简称“港司”)作为港区开发的建设、经营主体和融资平台。“港司”以独资、合资、联营、参股等方式投资建设港口非经营性基础设施、经营性基础设施和经营性设施，建成后经评估，以出租、转让或合营等方式交付给港口经营企业经营。“管委会”通过控股的“港司”获得相应的出让(租赁)费和收益，其中一部分交给上级财政，剩余部分用于港口的滚动开发。目前，我国港口实践地主港模式运作的已有不少成功经验，如天津临港工业区开发建设经验：

天津临港工业区位于天津滨海新区核心区海河入海口，整体规划面积79.99平方公里。2004年11月，塘沽区政府成立了天津市临港工业区管理委员会（简称“管委会”）,是塘沽区人民政府派出机构，代表政府行使各种行政管理职能， “管委会”以天津临港投资控股有限公司名义投资117,500万元人民币，占73.4%股份组建天津临港工业区建设开发有限责任公司，具体实施临港工业区的开发建设。

在这种模式中，临港建设开发有限责任公司不是一级行政组织或行政派出机构，而是投资开发商，但从其股东构成来看，发行人作为临港工业区的开发主体却有着深厚的政府背景。2005年9月，天津市临港工业区管理委员会与临港建设开发公司签订了《天津临港工业区建设开发有限责任公司受托实施天津临港工业区土地开发、市政及公用工程建设的协议》，临港建设开发公司作为建设项目法人具体组织实施天津临港工业区土地开发，政府收取临港工业区入区企业土地出让金后，全部返还给临港工业区管委会，用于临港工业区的前期配套建设以及对临港建设开发公司开发成本的补偿。临港建设开发公司垄断天津临港工业区的滩涂开发，基础设施建设等，但由于临港公司开发规模、投资规模均较大，为避免开发风险，采取滚动开发模式，即采取“开发－出让－再开发”模式，使土地开发规模与临港工业区的招商引资相适应，这种开发模式大大降低了开发风险，同时大大降低了开发资金需求。

发行企业债券进行融资。2009年,天津临港工业区建设开发有限责任公司发行7.7亿元企业债券，募集资金用途将全部用于天津临港工业区基础设施建设项目和补充公司流动资金。截止2010年底，临港累计完成固定资产投资885.8亿元。围海造陆103平方公里，固化处理土地50平方公里。疏浚形成了10万吨级大沽沙航道，建设20个万吨级以上码头泊位，完成港口吞吐量2878.3万吨。造修船、装备制造、粮油、港口物流等主导产业板块基本形成。

沿海港口新港区融资建设的思路

通过对以上港口基础设施建设投、融资模式的探讨，为充分破解沿海港口新建港区建设资金匮乏的瓶颈制约，应进一步开拓视野、创新思维，结合当地资源、环境等优势并吸收借鉴外地成功的经验，探索出适合本地实际的港口建设思路。以下思路可在港口基础设施建设中进行尝试和发展。

坚持以政策引领为导向，企业化经营为核心，港口岸线、临港土地等资源为纽带，招商创建临港产业为保障的思路，确保国家资源利用的效益最大化和效率的最优化。

港口基础设施建设兼顾国民经济效益和企业财务效益，通过地主港模式具体实施港口建设、经营和开发，成立国有资本控股的开发建设公司，并充分吸收各种所有制形式的资本，采取“开发－出让（经营）－再开发” 的模式，推动港口建设的规模化发展。

强化政府财政资金的引领作用，坚持财政资金优先投入港口公用性基础设施建设的原则，积极探索有偿使用港口岸线资源的资金回收制度，弥补公用性基础设施建设、维护资金的不足，确保国有资产的保值增值。

加强政府及主管部门对港口规划、建设以及市场（建设、经营）行为的监督管理，规范企业市场行为，有效保护和集约、节约使用港口资源。