广安土地用途管制规则研究
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提要本文在分析广安市土地利用现状结构的基础上，划分土地利用地域分区和土地利用用途分区，并制定了相应的用途管制规则。
一、区域概况
广安市位于四川省东部，有“川东门户”之称，其东、南两部分与重庆市的垫江县、长寿县、渝北区，以及合川市接壤，西部与遂宁市的蓬溪县和南充市的嘉陵区、高坪区相邻；北部与南充市的蓬安县和达州市的渠县、大竹县为界。地理坐标约为东经105°56′～107°18′，北纬30°01′～30°50′之间。广安市东西宽130公里，南北长90公里，辖广安、岳池、武胜、华蓥、邻水五个区、县（市），86个镇，86个乡，9个街道办事处。2004年广安市土地面积634409.00公顷，实有耕地面积为272074.64公顷，人口总数为452.86万人，人均土地面积为2.10亩，人均耕地仅为0.90亩，人多地少，后备资源贫乏。广安市工业发展迅速，各类用地需求量大，土地供需矛盾突出。为实现耕地总量动态平衡，合理利用土地，对广安市土地利用分区及用途管制规则研究具有重要意义。
二、土地利用现状结构
广安土地利用类型多样。根据2004年土地利用变更调查，其土地利用现状结构见表1。
三、土地利用地域分区
广安自然条件复杂，各地区之间资源和经济社会条件也各不相同。遵循自然规律和经济社会规律，从广安各区域农业资源比较优势和自然、社会经济条件出发，坚持因地制宜、发挥优势、突出重点、协调发展的原则，进行科学合理、切合实际的安排。根据广安市的自然、社会经济条件的地区性差异，将其土地利用分为三大地区进行土地利用组合分析。
（一）东部中低山区。该区主要以华蓥山、铜锣山、明月山、金城山为主，辖广安、岳池、华蓥、邻水4县(区、市)的47个山区乡镇，幅员面积2135平方公里占33%，总人口98万占23%。土地利用方向及管制措施：①该区域为林地集中区，土地主要供生态环境保护、自然资源保护和林业生产及其配套的服务设施使用，不得擅自转变用途。②严禁各类建设占用天然森林、水土保持林、水源涵养林，加强林地管理，严禁乱砍滥伐。③保证区域内重点交通、水利建设项目的用地需求，布局与相关行业规划相衔接。④鼓励本用地区内影响生态环境和林业生产的其他用地，调整到适宜的用地区，鼓励通过土地整理，将零星分布的农村居民点向规划的农民新村集中，减少农村建设用地。⑤该区域内应对山地中的陡坡耕地实施退耕还林、还草，以保护生态环境和自然景观，为发展生态旅游、红色旅游提供用地保障。
（二）中西部浅丘平坝区。该区辖五县（市、区）的57个乡镇（含街道办事处），幅员面积1698平方公里占27%，人口约占32%。土地利用方向及管制措施：①该区域是城镇建设用地和工矿用地的重点布局区，也是优质高产农田的集中区域。②该区域的工业和城镇建设应与城市总体规划协调一致，以主城区的城市组团为中心，小城镇为依托，交通干线为纽带，工业园区为支撑进行布局。并保证基础设施建设(尤其是重点交通、水利建设项目)的用地需求，布局与相关行业规划相衔接，使其与区域发展相适应。③城镇建设应充分利用现有建设用地和空闲地，禁止建设占用规划确定的永久性绿地和基本农田。通过建设农民新村和农村居民点，使有条件的农村居民点逐步集中，节约用地。④严格控制该区域内基本农田转变用途，禁止占用基本农田进行城镇、开发区和工业区建设，区域内划入基本农田的可耕地，管制措施按基本农田对待。⑤切实保护耕地，对区域内山地丘陵的陡坡耕地实施退耕还林还园。
（三）丘陵区。该区辖5县(市、区)的75个乡镇，幅员面积2511平方公里占40%，人口约占45%。土地利用方向及管制措施：①该区域为广安市耕地及基本农田保护的重点区域，要严格控制区域内基本农田转变用途，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利等重点建设项目选址需要占用基本农田的，必须经国务院批准。同时，按照占垦平衡的原则，开垦数量质量相当的耕地，确实无条件开垦的应按规定交纳耕地开垦费。②区域内划入基本农田的可耕地，管制措施按基本农田对待。③切实保护耕地，控制耕地转变用途，严格控制耕地转为非耕地。要有计划地进行土地整理、复垦和中低产田改造，在提高耕地质量的同时，扩大耕地的有效面积。④通过土地整理，将零星分布的农村居民点向规划的农民新村集中，控制农村建设用地规模。⑤在该区域内，对山地中的陡坡耕地实施退耕还林。对丘陵中的陡坡耕地实施退耕还园，扩大园地面积。⑥该区域的园地主要用于种植园业及其服务设施使用，严格控制对优质园地、特别要禁止对园业生产基地的占用。
四、土地利用用途分区及管制规则
土地利用用途分区是按照土地基本用途的不同划定土地利用区，根据土地适宜性评价成果、土地利用现状、社会国民经济发展需要和分区规划原则而划定的。全县共划分为八个区，并制定相应的土地利用管制规则。
（一）基本农田保护区。基本农田保护区是指为对耕地进行特殊保护和管理划定的土地区域。基本农田面积为257417.92公顷，占全区土地面积的40.58%。其中耕地面积为229980.08公顷，生态退耕面积（耕作层未被破坏的林地）为25450.53公顷，可调整园地面积为877.16公顷，可调整其他用地面积为1110.15公顷。
基本农田保护区土地利用管制规则：①区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施。②区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。③区内耕地在不破坏耕作层的前提下，可调整为其他农用地，并仍依照本区管制规则进行保护和管理。④不得破坏、污染和荒芜区内土地，不得在区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动，不得使控制区内的农田转变用途。
（二）自然和人文景观保护区。主要分布在华蓥山自然风景区和岳池响水滩旅游地、小平故居等，面积为6049.35公顷，占土地总面积的0.96%。
自然和人文景观保护区管制规则：①逐步将区内其他土地改变为自然和人文景观保护区土地。②区内除与保护需要直接相关的建筑外，禁止其他各类建设，禁止开山炸石，取土制砖，修墓及乱砍滥伐、倾倒废物污染水源及破坏自然景观资源的行为。
（三）一般农地区。一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区。本区土地面积为42094.56公顷，占全区土地面积的6.64%。
一般农地区管制规则：①区内土地主要用作耕地、园地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施。②区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先复垦或调整为耕地、园地，规划期内确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不能扩大面积；不得破坏、污染和荒芜区内土地。③鼓励区内其他用地转为农业生产及直接为农业生产服务使用，鼓励农民科学种植，改良土壤，不断提高耕地质量水平，进一步搞好粮、油基地建设。④开发复垦新增的耕地，经省市验收合格后，纳入用途管制。
（四）林业用地区。主要分布在中低山地区的华蓥山脉，面积为138158.90公顷，土地总面积为634409.00公顷，占土地总面积的21.78%。
林业用地区管制规则：①林业用地主要供林业生产和生态环境保护及其服务设施使用，不得擅自改变土地用途。②由于该区森林覆盖率低，目前林业用地要适当提高，在林地区范围内的其他土地除耕地外，原则上应逐步改成林业用地。③要改造林业内部结构，不断提高森林产出率和经济效益。
（五）城镇建设用地区。本区域主要包括现有城镇建成区和已批准的城镇总体规划的近期建设用地区域。共有土地面积6512.837公顷，占土地总面积的1.03%。
城镇建设用地区管制规划：①区内的土地主要用于城镇建设，在充分预测人口发展的基础上，严格控制人均占地标准，不得任意扩大城镇建设规模和范围。②要科学改造旧城，合理利用城市内部空闲地。城市扩大必须占用耕地的，除严格审批程序外，要尽量不占好田好土，处理好“一要吃饭、二要建设”的关系。
（六）村镇建设用地区。主要包括乡场和农村居民点用地，面积55879.684公顷，占土地总面积的8.81%。
村镇建设用地区管制规则：①区内土地主要用于乡、村企业、公共设施和公益事业、中心村及农民宅基地建设。②要有步骤、有规划地发展中心村建设，通过建设中心村，可将分散的农户集中居住，有利于节约耕地，提高人们文化、生活及健康水平。③区内的其他用地项目除耕地外，要逐步改成本区域用地范围，严格控制在本区以外新增用地用于乡村建设，严格按国家规定的用地标准安排各项建设用地，合理布局，提高效益。
（七）工矿用地区。主要包括独立于城镇、乡村建设用地以外的工矿建设，需要划定的土地区域、面积为2126.123公顷，占土地总面积的0.42%。
工矿用地区管制规则：①区内土地主要供工矿生产建设及直接为工矿生产服务使用。②生产建设过程中因挖损、塌、压占等造成破坏的土地应及时复垦，宜农土地应优先复垦为耕地。③鼓励零散分布的工矿向独立工矿用地区集中。④严格控制建设用地规模，特别是占用耕地的规模，并确定耕地占用系数，分布在本区内的耕地要严格保护和管理，要改变区内农田，必须按规定程序报批，待取得“使用许可证”以后，实行“占一补一”的原则，确保耕地动态平衡。
（八）弹性用地区。考虑到在未来土地利用中可能出现某些难以预见的变化，所以在用地中预留一定面积的土地作为城市用地弹性控制区和基本农田弹性控制区。
弹性用地区管制规则：
①城市用地弹性控制区。本区是在建设用地区以外，为了适应未来建设项目的布局变化所导致的建设用地的布局变化，解决建设用地的布局矛盾而设置的。在土地利用管制上，既要符合调整后土地用途的要求，又要根据土地利用的现实用途进行管理。本区主要沿城市周边及主要交通线路分布，是在保证城市建设规划用地面积基本不变的情况下，解决未来城市用地布局的变化，该区应保证为城市建设服务的用途。
②基本农田弹性控制区。本区是考虑到未来各种建设占用基本农田的可能性，特别是能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选点或选线需要，无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田时，为了补充基本农田，在农业用地区中划出的区域。该区主要分布在一般农田区域内，主要用途是重点工程建设占用基本农田时，用以补充基本农田数量。
五、结语
通过以上对广安市进行的土地地域分区和土地利用用途进行分区，明确了研究区域的地域概况，对各个分区进行了细致的调查，取得了详实的数据，对广安市进行新一轮土地规划提供了可靠的依据。
（本课题为2005－2020年广安市土地利用总体规划修编项目成果）