企业参与建设公共租赁住房的问题和对策

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《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（[2011]45号）（以下简称《意见》）明确提出：要加大政府投资建设力度，综合运用土地供应、资本金注入、投资补助、财政贴息、税费优惠等政策措施，吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营，多渠道增加公共租赁住房供应。《意见》以来，各地纷纷出台了一些鼓励企业和机构参与公共租赁住房建设的措施，但是企业参与热情不高，工作进展不大，有些问题还比较突出，值得深入分析和研究。

一、公共租赁住房的特点导致企业参与积极性不高

公共租赁房的特点是长期持有、只租不售。租金标准按照略低于市场租金的原则确定。这就造成公共租赁住房建设资金回收期长，承担的融资成本和管理成本较高，资金收益率较低。同时，运营期能否足额收缴租金，顺利运营，也存在一定风险。加之我国房地产市场近年来房屋租售比较低，严重影响了企业参与公共租赁住房建设的积极性。

二、企业参与公共租赁住房建设的主要问题分析

1.参与主体单一

目前，参与公共租赁住房建设的企业主要是国有房地产企业。这些企业或者通过自有土地建设公共租赁住房，或者根据政府要求通过获取出让土地建设公共租赁住房，或者通过股权投资参与公共租赁住房建设。比如北京的北控集团、城建集团均是通过自有土地或取得土地建设公共租赁住房；上海则由上海地产集团、卫百辛集团、虹房集团等通过入股公共租赁住房运营公司参与公共租赁住房建设。而民营的房地产公司主要通过配建公共租赁住房的方式参与其建设。其他企业，诸如金融企业、民间金融机构、其他行业企业均很少直接参与公共租赁住房建设。相关商业银行也仅仅是在发放公共租赁住房贷款方面有一定政策上的倾斜，直接投身公共租赁住房建设的很少。参与主体的单一化造成了公共租赁住房建设市场缺乏活力，运用市场机制吸引社会资本缺乏效率。

2.参与形式单一

一方面，商品房开发时配建公共租赁住房，建好后由政府指定机构回购是目前的主要方式，而采取PPP、BOT模式建设公共租赁住房的比较少。另一方面，在投融资、后期运营管理等环节企业参与的方式和途径比较少，企业直接持有公共租赁住房的意愿不强。

事实上，在目前股市不景气、房地产市场宏观调控的情况下，大量企业闲置资金的投资机会其实很少，包括离岸人民币市场、债券市场和股权投资市场都在寻找适当的投资机会和投资领域。公共租赁住房建设作为“十二五”期间国家重点建设领域，且具备长期稳定收益预期，只要能探索创新一些新形式和新途径，是可以吸引企业和社会机构参与的。上海市住房公积金管理中心直接收购新江湾尚景园公共租赁住房项目的实践证明，只要有合适的途径和形式，企业和机构参与公共租赁住房建设不仅能够有效降低运营成本、缓解融资压力，而且能够保证资金长期回报和稳定收益。

3.融资困难

企业参与公共租赁住房建设，在两个环节都会面临融资问题。一是在建设期，或者用自有资金建设公共租赁住房，或者通过融资解决资金问题。为此，有实力的企业自垫资金要面临资金机会成本问题，没有实力的企业融资则要承担沉重的融资成本。由于目前公共租赁住房的土地多为划拨土地，其项目抵押存在一定问题，通过银行贷款或者发行私募债券都有不少困难。同时，公共租赁住房的持有期较长，中长期贷款是其融资主要诉求，而目前金融机构的大部分贷款期限为3～5年，对于企业来说，未来还会面临以新债偿还旧债问题，预期并不乐观。此外，公共租赁住房的税费减免主要集中于运营阶段，而建设阶段的税费优惠政策不多，也使企业负担较重。二是在运营期，由于企业自持，有关的住房维修资金还要占用一部分资金，运营期的管理运营也仍然要投入一定资金。鉴于目前国内还没有探索出有效的公共租赁住房运营模式，使得企业在运营期追加资金信心不足，持有公共租赁住房多有顾虑。目前，通过流动资金贷款、中期票据等方式为公共租赁住房运营筹措中短期资金在操作上也有一定困难。

4.运营复杂

企业持有公共租赁住房，必须按照政府确定的相关配租程序、租金标准和运营要求来运营。这其中会碰到很多管理上的问题，比如日常监管问题、和街道居委会的协调问题、物业管理问题、配套商业经营问题等，这些都需要相当专业的知识和技能才能胜任。就目前公共租赁住房的准入人群来说，城市中低收入家庭、新就业职工、外地务工人员成分复杂，需求各异，作为政府成立的专业运营机构都有畏难情绪，何况其他对公共租赁住房运营比较陌生的企业，其运营管理难度可想而知。

5.政策支持不够

目前，公共租赁住房建设的融资渠道主要有财政资金支持、商业银行贷款、社保信托、公积金贷款和发行企业债券等。但是，公共租赁住房资金问题还缺乏长期的政策安排。比如，公共租赁住房建设资金严重依赖于城市土地出让金的收入，这在不同时期随着土地市场变动会增加很多变数；即使住房公积金的增值收益，也会随着房地产市场动荡而难以稳定。再比如，中长期贷款尚只有国家开发银行在进行试点，其他银行还没有太多实质性的进展；公积金支持公共租赁住房建设的渠道尚不畅通，有些问题仍存在争议。在公共租赁住房金融创新方面，保险资金债务、房地产投资信托（REITs）、境外股权基金融资、保障房产业基金及社保基金支持公共租赁住房建设还有很多政策限制。

在土地供应、资本金注入、投资补助、财政贴息、税费优惠等方面还没有针对企业出台明确的可操作细则，这也是企业参与公共租赁住房建设步伐较慢的原因之一。

三、鼓励企业参与公共租赁住房建设的对策

企业作为市场竞争的主体，其生存发展动力就是利润最大化。由于公共租赁住房本身具有的公益性、保障性的特点，决定了公共租赁住房建设和运营只能突出其类公共产品的性质，以保本微利为目标。这也就决定了企业参与公共租赁住房建设的积极性需要政府通过特定的措施去支持和鼓励。在今天中国经济的大背景下，银根收紧，大量房地产企业的资金链紧张，仅靠吸引房地产企业参与公共租赁住房建设，效果不大。而主要的鼓励方向，应该是尽可能多地把其他企业和机构的社会资本吸引到公共租赁住房建设当中来。所以，政府鼓励企业参与公共租赁住房建设必须“对症下药”，才能达到预期效果。