县域可持续发展规划的基本类型与策略

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摘要： 科学编制和实施县域可持续发展规划对于实现城乡统筹， 城乡空间有序与协调发展， 具有重要的实践意义。本文在阐释可持续发展规划宜注重的基本理念前提下， 归纳并总结了县域可持续发展规划的五种基本类型及其特征， 针对不同的类型提出了相应的发展思路与对策。

关键词： 县域； 可持续发展规划； 类型； 发展策略

中图分类号： F291.4文献标识码： A文章编号： 1009-055X（2013）03-0042-07

一、 引言

区域可持续发展规划是以可持续发展的长远视角出发， 对一定时期内的区域发展的整体谋划与综合部署， 既要体现宏观的战略视野， 又要反映现实的可操作性需求。[1]国内外区域规划主要集中在宏、 中观的层面， 而微观层面的区域规划常是薄弱环节， 规划的“缺位”问题比较突出， 致使一些宏观和中观区域的发展战略与政策措施执行效果不佳。[2-3]

县域作为微观地理区域， 是我国古老而稳定的相对完整的基本地域单元和基层政治经济实体， 是整个国民经济和社会发展的基础层次， 在我国社会经济发展和区域城乡协调发展中扮演着重要的角色。[4-6]从空间层次上看， 县域虽属微观区域， 但却具有中宏观区域所拥有的区域要素， 也是城市与乡村的结合部； 对于行政层次而言， 县级行政区是基层政治实体， 是宏观管理与微观管理之间的结合部， 也是空间开发实践矛盾与冲突的集中地域单元。

由于我国县级行政单元普遍存在规划、 管理手段相对缺乏的状况， 县域空间的无序发展与生态环境恶化已成为普遍问题。因此， 科学编制和实施县域可持续发展规划对于实现城乡协调统筹， 强化县域空间的有序和集约发展， 具有重要的指导意义。不仅会起到承上启下、 联接城乡的作用， 而且符合国情， 在我国具有很强的应用价值。[2]

在我国， 不同县域的地理条件、 自然秉赋、 经济水平、 产业结构等千差万别。我国共有2000多个县（或县级行政区）， 县的平均面积约三千平方公里。人口稀少的西部， 县的面积一般较大。人烟稠密的东部， 县的面积约一千平方公里。县的平均人口约为四十五万， 差异很大。[7]由于不同类型的县域， 其人地关系会有不同的特点， 也存在不同的矛盾和问题， 即使在同一个县域内， 也存在明显的地域差异性和发展的非均衡性。同时， 在县域发展的不同时期与阶段， 其发展思路与目标也明显存在着较大的差异。

从现有文献来看， 对县域规划的探讨主要集中在两个层面： 其一是从规划实践剖析具体的县域发展目标方向与路径； [8-12]其二是从县域规划体系的完善和改革中探讨县域规划如何促进县域发展。[3， 6， 13-14]鲜见对县域发展规划进行持续性和系统性的研究， 陈烈等（2011）在长期理论联系实践的基础上， 系统地梳理了县域可持续发展规划的主要内容、 基本特点与规划方法等。[15]本文在阐释可持续发展规划宜注重的基本理念前提下， 归纳并总结了县域可持续发展规划的五种基本类型及其特征， 并针对不同的类型提出了相应的发展思路与对策。

二、 县域可持续发展规划宜关注的重要议题

县域可持续发展规划就是针对各种类型的县域空间发展问题， 以可持续发展的理念， 提出切合县域实际的发展思路和调控模式， 制订空间优化布局方案和相应的发展策略。[15]尽管由于县域经济发展条件和资源状况差异很大， 但发展的路径实际上并不复杂， 以往“面面俱到、 无所不包”的县域规划在实施过程中常常无从下手， [9]因此因地制宜， 认清县域形势， 注重县域面临的关键性问题， 制订有针对性的发展思路与规划模式就显得极为关键。

（一）区域着手， 强化分工与协调

县域发展与相邻区域的经济社会发展的关系密切。县域可持续发展规划要从大区域发展态势分析着手， 不仅要根据县域范围内的实际情况， 还要充分体现上层次规划的战略意图， 充分兼顾与相邻区域经济社会发展的联系， 特别是在资源整合和合理配置方而， 必须强化与相邻区域相关规划之间的衔接协调， 这是保障规划科学合理的必要条件。[3]

对于我国众多的县区， 发展很不平衡， 同一地域内部也存在较大的发展差别， 根据比较优势理论， 各县域都有自身的比较优势， 可运用区域分析方法， 寻求在大区域产业发展中的分工与定位， 做大做强特色产业， 形成专业化的发展特色与优势。所谓“一县一特”、 “一镇一品”， 都强调“特色就是优势”。每个县域只有找到自己的特色并发挥比较优势， 才能在大区域分工与协调中， 发挥主动性和能动性。

（二）历时分析， 识别发展阶段性

可持续发展作为一种战略理念和指导思想， 存在于不同类型区域和同一区域的不同发展阶段。县域发展在本质上是一个经济现象。县域的繁荣与发展， 首先同经济发展阶段和发展水平有关。因而， 对于县域规划而言， 首先从历时（即纵向）的比较与分析， 来判断区域的发展阶段性。通常用工业化与城市化发展阶段和发展指数进行综合判别与认识。因而， 在区分不同类型、 以及不同发展阶段的基础上进行战略的和政策拟订。每个发展阶段又可细分为亚阶段， 如工业化中期可分为中前期和中后期等。不同类型和发展阶段可进行综合判断。

（三）重点突出， 强调战略针对性

对于县区发展而言， 由于众多问题往往相互交织， 有时可能相互制约， 各部门以及各行业都有自身的发展目标与任务， 但受制于自身的经济规模与投资限制， 有限的时间与资源不可能毕其功于一役。只有重点突出， 才能集中力量解决当前制约县区发展最紧迫的问题。改变以往规划中往往面面具到， 针对性不强， 难以根本解决问题的窠臼。要按照重点突出， “有所为有所不为”的方针， 突出重点任务， 重点领域、 重点空间、 重大工程， 以解决针对性的重大实际问题为基本框架。

（四）空间得体， 科学选择发展节点

在地域空间上， 区域发展表现为一个由“点”到“线”再到“面”的渐次推进与动态变化的过程。因此， 科学地选择发展空间是实现县域可持续发展的重要途径和手段。

县域可持续发展规划须遵循空间非均衡增长的客观经济规律， 在发展空间选择上， 不宜遍地开花、 同步发展， 而应该选择一些经济基础较好、 发展潜力较大、 增长辐射带动能力较强的地方作为县域发展的主要节点加以培育， 要充分利用和发挥主要节点的规模经济效应、 集聚扩散效应， 要强化和凸现节点的核心地位， 带动区域的产业集聚、 经济集聚、 人口集聚， 加快区域的城镇化进程和整体互动发展。县域空间发展战略选择和经济发展节点的培育， 是实现县域经济发展的有效途径， 是带动和协调县域经济快速、 有序、 协调、 持续发展的重要手段和基础性工作。

（五）制度创新， 注重实施可操作性

以往的县域规划往往不注重实施， 可操作性不强。 县域规划的编制与实施只有在制度层面上进行创新， 使得县域发展按照既定的规划道路行走， 增强规划实施的可操作性， 才能扭转以往区域规划中“墙上挂挂”的宿命。因而， 制度创新对于规划的实施正日益重要， 对于转型时期的中国来说更是如此。县区政府宜在规划管理、 用地政策、 产业集中、 建设资金、 户籍制度、 管理体制等方面对其予以倾斜扶持和引导， 加强政府对城乡发展的导向作用和协调功能。例如， 对人口规模小、 经济总量小、 区位条件差、 不利于规模发展的城镇， 可进行撤并； 又如可运用环境容量、 投资门槛和土地利用效益基准等约束手段， 制定符合县域发展的空间发展指引， 确定土地开发的空间布局与技术经济指标， 以引导其按照高效的原则， 合理利用土地。

三、 县域可持续发展规划的基本类型和特征

（一）县域可持续发展规划类型

制约县域经济发展的因素多种多样， 每个县域应有不同的发展理念和规划模式。在中国县域经济发展的过程中， 许多县域源于农业社会， 在发展初期第一产业所占比重很大， 随着工业化进程， 第二产业的比重逐渐增大并占据主导， 工业发展起来以后， 必然带动为生产和生活的服务业的发展， 第三产业在经济中的比重逐步增大。

对于不同县域或同一县域的不同发展阶段， 其规划的内容和侧重点都会有所不同。对起步发展阶段的县域， 重点是研究其“培育”和“集聚”问题， 即主要是摸清县域发展条件和发展基础， 在与周边区域大环境的纵向和横向比较分析中给予科学定位； 确定不同层次的发展战略方向、 目标、 模式、 重点和对策。发展定位明确以后， 发展目标（宏观和微观）的建立， 发展战略模式的选择， 主导产业的筛选与空间布局， 重要发展节点的定位等， 就是研究的重点， 这也是影响县域发展的关键因素。对于已经发展到相当水平的县域， 其研究的重点则是“协调”和“提升”， 抓人地关系提升的问题。

针对县域这个微观区域， 根据不同地区、 不同发展阶段以及不同资源条件下的县域， 笔者提出了五种可持续发展规划的调控类型（见表1）， 不同的类型其空间发展态势如图1所示， 不同类型区域或同一类型区域的不同发展阶段， 其特点不一样， 规划模式、 战略思路与发展策略也不一样。

培育―发展型工业化初期商品经济不发达， 工业产值比重一般在10-25%之间。城镇居民点相对分散， 规模较小， 城镇联系不紧密， 城镇中心不明显。 财力有限， 基础设施建设不足， 土地利用仍以农业形态为主。

集聚―发展型工业化初期或工业化中前期小商品市场主要集中在生活用品和生产原材料方面， 工业产值比重一般在25-35%之间。居民点尽管相对分散， 但有明显的中心点， 有沿主要道路蔓延的趋势。基础设施建设主要在增长极核， 增长极土地利用开始以工业形态出现。

协调―发展型工业化中前期或工业化中期工业原材料及中间产品市场开始涌现， 工业产值比重一般在35-50%之间。除增长极外， 周围城镇得到发展， 部分地区有城镇连绵趋势， 城镇职能开始分化。基础设施得到一定范围内的拓展， 土地利用还相对粗放， 城镇职能分化不明显。

提升―发展型工业化中后期或工业化后期市场发达， 经济活动前后向联系紧密， 工业产值比重一般在50%以上。城市体系出现网络化、 多中心的雏形。基础设施日益完善， 城镇职能日渐专业化， 空间绩效仍有优化与提升的余地。

1. “减负―发展型”规划

“减负―发展型”的县域可持续发展规划主要针对的县域基本特征为： 县域范围内大部分为生态敏感与生态维护区， 县域发展整体上处于前工业化阶段或工业化初期， 社会经济不发达， 生产力低下， 县域经济结构以农业为主， 工业产值比重一般小于10%， 商品经济不活跃， 各个居民点基本上是自给自足， 区际连续不紧密， 经济发展水平的差异化较小， 城镇的产生和发展速度缓慢； 村镇居民点相对分散， 规模较小， 人均经济指标落后， 县域财力非常有限， 基础设施较为薄弱。

2. “培育―发展型”规划

“培育―发展型”的县域可持续发展规划主要针对的县域发展特征为： 县域发展整体上处于工业化初期， 商品经济不发达， 县域经济结构以农业为主， 工业产值比重一般在10-25%之间。城镇居民点相对分散， 规模较小， 城镇联系不紧密， 城镇中心不甚明显。随着分工的深化， 在某些位置优越， 资源丰富或交通方便的地方， 会出现生活用品为主的集散中心。人均经济指标在大区域中处于平均水平以下， 县域财力相对有限， 基础设施建设不足， 土地利用仍以农业形态为主。

3. “集聚―发展型”规划

“集聚―发展型”的县域可持续发展规划主要针对的县域发展特征为： 县域发展整体上处于工业化初期或工业化中前期， 县域经济结构以农业为主， 工业经济仍不发达， 工业产值比重一般在25-35%之间。商品市场主要在生活用品和生产原材料方面， 居民点尽管相对分散， 但有明显的中心点， 城镇之间的联系开始围绕中心城镇展开， 中心城市逐步形成， 城镇化进程加快。城镇建设有沿主要交通干道蔓延的趋势。基础设施建设主要局限在增长极核， 增长极土地利用开始以工业形态出现。

4. “协调―发展型”规划

“协调―发展型” 的县域可持续发展规划主要针对的县域发展特征为： 县域发展整体上处于工业化中前期或工业化中期阶段， 工业经济得到了较大幅度的发展， 工业产值比重一般在35-50%之间。工业原材料及中间产品市场开始涌现， 中心城市已有一定的规模经济， 对县域的扩散作用日渐增加， 除增长极外， 周围城镇得到发展， 小城镇数量增多， 部分地区有城镇连绵趋势， 城镇之间横向联系也逐步加强， 城镇职能开始分化， 区域生产分布具有一定的空间集聚倾向， 部分空间开始出现产业集群的雏形， 基础设施得到一定范围内的拓展， 土地利用还相对粗放， 城镇职能分化不明显。

5. “提升―发展型”规划

“提升―发展型”的县域可持续发展规划主要针对的县域发展特征为： 县域发展整体上处于工业化中后期或工业化后期， 工业产值比重一般在50%以上， 产业结构呈高技术化发展趋势， 市场发达， 地方经济发展活跃， 经济活动前后向联系紧密， 产业关联性较强， 有较强的创新能力， 产业在地理空间上的集聚现象较为突出， 产业集群得到较大的发展， 极化与扩散作用同时出现。城镇体系出现网络化、 多中心的雏形。基础设施日益完善， 城镇职能日渐专业化， 空间绩效仍有优化与提升的余地。

四、 基于不同类型的县域可持续发展规划策略

（一）“减负―发展型”规划

对于像干旱草原牧区、 黄土高原沟壑区自然生态风景区等县域而言， 由于往往大部分地域属生态敏感区或生态维护区， 经济结构以农业为主， 经济发展水平较低， 绝大部分多数的村镇居民点分散且规模较小， 人口密度不高， 由此导致的单位基础设施与配套设施的建设成本居高不下， 在配套设施无法落实的情境下， 过度追求经济总量的增长， 无疑将给生态环境带来较大的冲击。为此， “减负―发展型”的调控思路宜摒弃一味追求经济总量的增长， 可采取“以退为进”， 实施人口和资源“减负”战略， 逐步减少人口总量， 减少因经济总量发展而对资源环境的威胁。

随着人口总量的逐步减少， 可选择适当的区域集约化居民点建设， 发展特色产业， 以解决居民的生存、 生活问题。同时， 加大区域生态补偿机制和财政转移力度， 提高单位人口的经济发展水平和物质生活水平， 在保护生态环境的基础上， 实现与大区域范围内协调发展与共同富裕的发展目标。例如， 对于像内蒙古的干旱草原牧区， 除了加大力度转移人口外， 可对部份留守牧民实行联户经营、 划区轮牧， 减少因超载过牧对草原的破坏， 同时集约和适当发展特色种养业、 畜产品加工业及旅游服务业等， 有效保护草原， 增加牧民经济收入， 从根本上改善牧民的生存环境和生活条件， 逐步恢复重现“风吹草低见牛羊”的草原牧区景象。对于像自然风景名胜区而言， 可加大人口的迁移力度， 通过财政补贴和提取一定的旅游发展收入， 提高单位人口的经济收入， 实现可持续发展。

（二）“培育―发展型”规划

对于目前经济基础较差， 但生态环境负荷不大， 且有发展条件的县域而言， 由于处于工业化初期阶段， 工业发展还处于较低水平， 城镇居民点相对分散， 规模较小， 城镇联系不紧密， 县域发展的规模经济效益还未能充分体现。由于不属生态敏感区或自然风景区内， 在较难得到财政转移支付和生态补偿的条件下， 受制于自身财力的限制， 分散的资金很难在全县范围内实现均衡发展。

对此， 可采取“培育―发展型”的规划思路， 首先要培育县域发展中心， 一般是选择县城所在地或部分发展条件相对较好的城镇（一般是边界地区或交通良好的地区）， 将有限的资金和物力扶持与培育中心城镇的发展， 大力培育启动型工业， 做大中心城镇的经济总量， 发挥规模效应， 通过吸引县域人口的集聚与产业的进驻， 能在短期内有效改善县域经济发展水平， 从而通过中心培育的方式带动周边地区起步， 同时通过劳动力人口在县域内的转移， 提高人们的经济收入。通过空间发展优势地区的战略选择， 培育县域规模经济， 实现在经济发展水平较低和资金有限条件下的快速发展。对于此类县域发展， 要避免两种发展情绪： 一是“无所作为”的消极情绪， 与其抱怨与等待时机， 不如通过积极的空间行动， 统一经济主体的发展思路； 其二是克服急于发展的急躁情绪， 出于想急于改变落后经济面貌而盲目引进高污染、 高消耗、 高排放的“淘汰型”产业， 有可能会给县域将来的发展带来沉重的治理代价。

（三）“集聚―发展型”规划

对于那些整体上处于工业化初期或工业化中前期、 发展潜力较好的平原县域而言， 尽管村镇居民点还相对分散， 工业经济仍不发达， 但已有明显的城镇中心和县域范围内的小商品市场， 城镇化进程开始加快， 城镇发展有依托城镇中心沿主要交通干道蔓延的趋势， 规模经济还未充分发挥。由于经济还处于起步阶段， 基础设施建设还相对滞后， 受制于财力和财力的限制， 因此仍很难在全县范围内启动均衡发展。

针对此类型县， 宜实施“集聚―发展型”战略调控思路， 其要点是选择依托中心城镇的发展极核， 利用交通和区位优势， 通过轴向发展的思路， 在做大做强中心城镇的同时， 培育依托中心城镇的增长极， 加强政府的调控力度， 引导资金、 产业、 政策、 基础设施建设等向增长极倾斜， 强化产业与人口在增长极的集聚， 增长极可作为“产业园区―城镇”复合体的形式出现， 报酬递增的空间效果是促进规模经济和集聚发展的目的。

集聚增长极常常在中心城镇的附近或边缘， 集聚增长极的空间发展战略， 强调集中开发、 集中投资、 重点建设、 集聚发展， 着重发展启动型工业， 也强调经济地域空间结构的优化， 以发展中心带动整个区域。集聚发展可导致生产成本逐步下降， 诱导相关产业进一步集聚， 增强产品的竞争力。同时生产的聚集也使一系列生产性和非生产业也聚集， 各行业、 各部门可以共同使用公共建筑和公共服务设施， 既可以减少各单位的基础设施和服务设施的建设费用， 又可以充分发挥这些设施的利用效率。不同行业、 不同部门的聚集， 有利于开展专业化的协作， 有利于劳动力的协调统筹和社区建设。

需要指出的是， 在此阶段的产业集聚， 不一定非要强调同一行业（难度往往较大）， 产业的进驻可以是相对分散或联系不紧密的， 由此可以在短期内吸引更多的产业集聚， 首先是要做大经济总量， 尽管有可能在发展初期不免粗放， 但是可在短期内降低单位基础设施和配套建设成本， 培养较为稳定的劳动力资源， 为后续产业结构升级和整合型发展准备条件。

（四）“协调―发展型”规划

对于那些经济发展已处于工业化中前期或工业化中期阶段的县域而言， 此时县域城镇发展除了有一定的增长极核并初具规模外， 周边城镇在增长极核的扩散作用下也得到了一定程度的发展， 城镇之间横向联系也逐步加强。此时由于县域经济已处于快速发展阶段， 城市化正处于加速阶段， 相对而言， 各城镇的发展都有一定的潜力与机会， 但往往由于各城镇都争相发展， 城镇之间的职能还远未得到整合， 用地布局混乱， 尽管有部分城镇可能开始出现产业集群雏形， 但大多数城镇仍未走向专业化发展之路， 土地利用还相对粗放， 城镇职能相互重合， 分化不明显， 重复建设时有发生， 城镇发展的空间潜力还未充分得以发挥。

针对此类型区县， 宜实施“协调―发展型”战略调控思路， 其要点是对全县城镇进行职能上的协调， 对城镇发展定位进行重构， 并优化产业结构及其在空间上的分布， 在做大做强城镇中心和增长极的基础上， 除中心城镇外， 逐步推动其余城镇逐步“做专”， 向专业化功能空间迈进， 吸引专业化产业的空间集聚与产业的集群发展， 通过集聚经济、 生产协作和联合， 技术进步， 以及劳动力素质的提升， 实现县域经济的可持续快速发展。

（五）“提升―发展型”规划

对于那些经济基础较雄厚， 生产力水平较高， 市政等基础设施基本配套， 各城镇发展已初具规模， 整体上处于工业化中后期或工业化后期的县域而言， 则宜采用“提升―发展型”规划调控思路， 其要点是以市场为主导， 引导各类资源要素优化配置， 推动产业结构逐步高度化， 加快基础设施建设的网络化联结步伐， 提升城镇专业化发展水平， 改善土地利用的空间绩效， 提高单位土地的经济产出， 在发展中心城镇和增长极核的基础上， 努力引导县域城镇向网络化、 多中心方向迈进。同时， 努力培育与利用区域发展的社会资本， 加大劳动力的再教育和培训力度及社区建设步伐， 推动区域产业发展的创新能力， 从而得以提升整体县域发展的空间绩效， 加大人居环境建设， 实现产业结构高度化和多中心网络化进程中的可持续与精明发展。

五、 讨论与结论

本文在论述县域可持续发展规划宜关注重点议题的基础上， 阐述了“减负―发展型”、 “培育―发展型”、 “集聚―发展型”、 “协调―发展型”、 以及“提升―发展型”等五种县域可持续发展规划的类型及其特征， 并提出了针对性的可持续发展规划的思路和策略性方向。需要明确的是， 上述五种县域可持续发展规划类型与思路， 既可以是针对不同地域、 不同发展条件的县域， 也可以是针对同一县域的不同发展阶段。由此， 各县域可根据对自身特定的资源条件、 经济发展阶段、 空间发展特点等诸多条件的综合识别后， 选择适用的县域发展规划的类型与策略性思路， 以实现县域的可持续发展。

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