审视“村改居”进程中农民权益的保障

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摘要：“村改居”是我国城市化进程快速推进中出现的一种特有现象，它涵盖了农民转居民、村委会转居委会、农村转城市等方面的内容，是破除城乡二元经济结构、推动城乡朝一体化方向发展的有效举措。但是，由于各地农村实际状况的差异，“村改居”的推广模式并不具有普遍适用性，盲目地、不切实际的“村改居”导致各地频频出现征地补偿标准低、社会保障不到位、转居农民就业难、基本生活无保障等等诸多侵害农民权益的问题，严重影响了我国城市化的进程乃至社会的稳定。因此，如何在深刻认识“村改居”及其操作层面出现的一系列问题的基础上，探讨保障转居农民权益和“村改居”顺利推进的战略和措施，是“村改居”工作的当务之急。

关键词：城市化；村改居；农民权益；公共行政

一、认识“村改居”的内容和意义

随着城市化进程加快，一些郊区村庄通过法定的民主程序和集体经济产权制度改革，由村委会改为了居委会，村民转化为城市居民，实施“村改居”。简单来说，“村改居”就是村委会改为居委会，即有权行政主体主动把基层群众自治组织的村民委会这一组织形式依法定程序改为居委会这一群众自治组织形式。近年来，广州、东莞、厦门、中山等市先后对“城中村”及城市边缘村庄实施了“村改居”改造，并取得一定的成效。综合这些地区的实践，我们可以把“村改居”的实施内容概括为以下几个方面：其一，集体土地处置。农村集体土地原则上依法征收，转为国有。其二，户籍转变。按有关规定和程序转换村民的户籍，享受同城镇居民同等的权利并履行应尽义务。其三，集体房产和村民住宅处理。原属村集体或农民经批准建造的集体用房或私房，在集体土地征为国有土地后，准予房屋所有权登记，按规定发放房屋所有权证。其四，公共设施建设和管理。包括环卫、绿化、道路、以及用水用电管理等依据城市居民委员会组织法的相关规定纳入市政财政。其目标在于：实现农村政权组织形式、经济组织形式和土地归属的无冲突转变，打破农村与城市在经济、社会、文化等方面的差异状态，让城郊失地农民顺利转化为城市居民，保证农民这一弱势群体从中得到实惠。

“村改居”是我国城乡二元结构背景下郊区城市化的特定路径，是在现有制度框架和政策作用下各方力量共同参与的一场局部社会转型、社会变革，其直接目标是实现城乡一体化，加快城市化进程，推动经济发展，其根本目的是提高广大居民的生活水平，保障人民的利益。然而，由于地方政府的利益追求导向以及农民话语权的缺失，致使农民在“村改居”过程中成为弱势群体，成为利益再分配的旁观者，并没有因为“村改居”而得到更多的利益，甚至原有的基本权益都不能得到有效保障。这显然有悖于“村改居”的价值目标，因此，迫切需要我们重新审视“村改居”的一些做法，反思与“村改居”相关的政策制度、法律法规，明确“村改居”的最终目标和价值取向，以有效保障农民基本权益为出发点，完善“村改居”的实施程序和内容，并探索保障农民权益的切实可行的措施，这是我们开展“村改居”工作的第一步，无疑也是最重要的一步。

二、“村改居”中农民基本权益问题

从目前来看，“村改居”所涉及到的农民多方面利益中，围绕土地利益处置方面发生的利益纷争是具有根本性的、决定性的问题，直接关系到农民的生存与发展境况，是亟需关注和解决的问题。

“村改居”将农民转为居民，将集体土地转为国有，笔者认为这其中存在两大问题：一是土地作为农民的生产生活资料，对于中国农民来说就是命根子，失去土地意味着失去生存安全与保障。“村改居”中不管农民愿意与否，强制性“一刀切”地将所有土地收归国有，这是对农民土地权益的一种侵害。二是土地经由政府征收、倒卖，这其中所隐含的巨大利益差价通常与广大农民无关，如无适当的政策引导和法制约束，势必导致全国性式的“村改居”运动，广大农民的基本权益将难以保障。具体与土地相关的农民基本权益问题体现在以下两个方面：

（一）进城就业问题

对农民来说，土地是其赖以生存的重要的经济来源，为其提供就业与生活保障，土地产权制度的不完善，造成剥夺农民利益的现象不可避免。以中山市“村改居”工作为例，“村改居”后农民变为居民身份，改制前农民的承包土地自己种或租予他人种植，有收入并且集体又有分红，因此基本的生活保障不成问题。可是改制后，土地没有了，等于说农民失业了，而进城后就业普遍存在困难，基本生产生活没有稳定的保障。

（二）土地补偿问题

在“村改居”转制过程中，地方政府都明文规定把“农民集体所有的土地转为国有土地”，“因城镇建设需要收回转制土地的使用权，按有关规定办理相应手续后给予合理补偿”。作出这样的规定，是不够重视了解土地对农民具有的生产资料和社会保障的双重功能。问题体现在三个方面：一是法律依据不足。宪法和法律没有有关通过改变农民身份改变土地所有权属的规定。二是补偿政策不明确。从有关政策条文看，收回转制土地使用权，给予合理补偿，但其补偿标准和范围都不明确。在转制前土地由农民集体所有，通过政府行为改变土地权属而不给或只给很少补偿，无疑是对农民集体所有的资产“平调”，损害了农民的合法权益。三是农民的权益受损。城市建设占用农用地的占用行为是强制性的、无须经农民同意，法律赋予农民的30年不变的土地承包经营权因此不复存在。

“村改居”改造中损害农民基本权益的问题还远不止这些，诸如直接选举权的丧失、生活方式和消费观念的转变等问题也是值得关注的方面，在此不再赘述。笔者认为，要解决“村改居”进程中农民权益保障问题，需要从多学科视角认识和分析“村改居”及相关问题，探寻相应的对策，以完善“村改居”战略模式，保障城市化进程的顺利推进，在此，笔者主要从公共行政视角进行探索。

三、以公共行政视角探寻“村改居”中保障农民权益的对策

在“村改居”过程中出现的停滞不前或者“闪电式”改造的现象，一方面是由于制度层面的缺陷，另一方面在于政府职责不明，不清楚自己该做什么不该做什么，要么踌躇不前，要么一手包办，极少考虑广大农民群众的利益诉求。保障农民权益，可以从两方面入手：一是强化政府的宏观管理职能。包括政府的战略引导职能，即政府对“村改居”工作的战略目标、战略重点和战略措施的研究和制定；政府的平衡协调职能，即政府就补偿分配、农民就业、基础设施建设等问题制定相应的政策协调各利益主体之间的关系，防止显失公平现象的出现。二是规范政府的微观管理职能。政府的微观管理职能在“村改居”中主要体现在集体土地的处置、农村基础设施建设等方面，规范政府微观管理职能即明确政府对这些事务的干预和管理范围与程度，明确村民自组织机构处理的事项，政府集中精力通过设计制度、制定政策、完善法律等手段提供引导、保护和帮助等服务。具体来说，应包括以下几个方面：

（一）改革土地补偿方式

“村改居”现行的补偿标准的依据不合理，且征地补偿标准过低，与土地财产权相脱节，需要对现行法律规定的以占用耕地的农业产值为标准计算补偿的方式进行改革，这主要是为了保障农民在“村改居”后在土地补征收时所应享有的合法权益，主要思路是：按市场交易规则进行土地交易，即使国家由于公益事业需要征收土地时，也应该适当参考土地市场供求所决定的价格进行，只有这样，农民才能在土地被征用时获得相对长期稳定的收入来源。另外，土地交易过程中必须体现土地财产权权益，土地交易价格必须反映土地的供求关系和土地资源的稀缺程度。应当允许农民凭借其所拥有的土地财产权，以土地入股、土地租赁等形式获得长期收益，以解决农民在失去土地后的生计问题。

（二）完善就业保障制度

就业是民生之本，特别是对于“村改居”的新居民更加珍贵。政府首先要做好宣传教育工作，引导农民转变就业观念，尽快适应城市生活生产方式；其次要加大就业培训力度，政策上要创造经济和社会条件，比如进行免费的职业技能培训，让农民在实现自我价值的同时为城市建设贡献力量，同时也能减轻政府和社会压力。此外政府相关部门要创造条件，比如免费提供就业信息，要出面和工厂、企业联系，牵头组织招聘会，创造更多的就业机会，对于自主创业的人员，要降低贴息贷款门槛，并提供相关商业信息。此外，养老保障、医疗保障、最低生活保障也要作为基本保障建立起规范的体系。

（三）完善法制法规建设

在法制法规建设方面，笔者认为针对性较强的措施是加速行政程序法的出台，因为行政程序法是行政行为的基本法，是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系的法律规范系统。行政程序法是规范行政行为的专门法，要首先在程序上做到合法合理，是制度完善的重要一步。

首先要完善行政参与制度。行政法关系确立的必要条件是在行政关系中有行政相对人的参与，因此，行政机关在为“撤村”、“设居”行政行为时，应鼓励行政相对人积极参与包括政策的制定和实施、集体资产和土地的处理方式、基础设施的建设等问题的讨论，通过细化参与方式、参与途径、参与程序、参与时间等内容提供给行政相对人参与的机会，保障行政相对人的行政参与权，特别是知情权和听证权等实体和程序性权利。其次，要遵循正当行政程序。政府“撤村设居”行政行为应遵循“村改居”的具体实施程序，包括“撤村设居”行政行为的启动程序，“村（居）民会议决议”的制约性程序和完善的法律救济机制。村改居行为事关农民的身份权、财产权、社会保障权及其他政治文化权利，必须疏通行政复议救济渠道，完善意见申诉和申辩的上访制度，赋予利害关系人明确的法律救济途径，综合构架村改居农民利益保障机制。

四、结论

诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾说过：“作为世界上最大的发展中国家，中国的城市化和美国的高科技发展，将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题”。由此，我国城市化进程的影响力和受关注程度可见一斑。“村改居”，作为我国新时期城市化进程中主要的思路和措施之一，已经取得了一定的成效。但由于“村改居”本身管理和运行机制的不完善，导致全国的“村改居”普遍出现表面上看似乎符合全国加速城市化进程的要求和趋势，实际运行中却由于不切实际出现各种各样的问题，损害农民权益的问题尤为严重。所以，保障农民权益是“村改居”工作的重中之重，各地政府要认清形势，结合实际，切忌搞盲目的“村改居”；符合条件的地区，更应根据当地实际制定配套的实施方案，例如正确的政策方针指导，积极的公民参与机制和有效的社会保障制度等，确保农民权益免遭侵害。

参考文献：

1.彭恬.“村改居”模式下的土地之争——城市化进程中的土地征收补偿问题研究[D].华东政法大学，2009.

2.陈灿辉.中山市在城市化过程中的村改居问题研究[D].兰州大学，2008.

3.魏联辉，罗惠兰.直面“村改居”转制保护农民权益[J].农村工作通讯，2003（11）.

（作者单位：大连理工大学 公共管理与法学学院）