农村公共服务的政府购买

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摘要：长期以来，我国城镇和农村公共服务呈现“二元化”的特点，农村公共服务的提供无法满足广大农村群众的需求。该文描述了我国农村公共服务提供的现状，分析了农村公共服务困境形成的原因。最后提出了农村公共服务提供的新方式——政府向社会组织购买农村公共服务。

关键词：农村公共服务；社会组织；农村需求；购买

一、我国的农村公共服务供给现状

（一）农村公共服务供给无法满足需求

1．从整体层面看，农村公共服务供给不足。表现为以下三个方面。（1）农业基础设施供给不足。比如水利设施、交通设施等等，导致了农村生产率的严重下降（2）农村对于义务教育经费投入不足，远远未达到国家对于九年义务教育的要求，很多农村儿童都早早辍学。（3）农村的公共医疗卫生供给不足，质量比较低。不仅农村公共卫生资源利用率低下，而且公共卫生基础设施不齐全。另一方面，农村公共卫生医疗服务依赖于收费， “看不起病”的问题普遍存在。

2．相对来看，农村公共服务供给却是过剩的。一方面，由于官员的政绩考核，一些看得见的公共服务，比如医疗合作社的建立、老年活动中心的建立等，在农村如雨后春笋般设立，而大多紧紧是个外壳，一个场所而已，针对具体的服务内容往往需要更多的财政支持，基层政府就望而却步了，造成这些公共服务的供给缺位。另一方面，对于农村纯公共服务，具有非竞争性与非排他性，农民就缺乏了投资的积极性，基层政府又迫于财政压力，寄希望于上级政府，“等、要、靠”思想泛滥，效率低下。而对于准公共服务而言，基层政府比较容易号召农民参与投资，导致了准公共服务的政府提供过剩。

（二）农村公共服务供给不均衡

主要表现在城乡之间以及东西部之间不均衡。城市的公共服务质量和数量都要远远优于农村，原因是我国城市采取以政府为主导的公共服务供给制度；然而在我国农村采用了乡民为主的“自给自足”型公共服务供给制度，这样在很大程度上，农村的公共服务是由农民自己负担。这种差距如果放在发达的沿海与相对落后的西部相比，则更为明显。哪怕是东西部的农村相比，也存在极大差距，东部沿海的农村，乡镇企业比较发达，基层政府收入丰足，能够为农村提供较多服务。

（三）农村公共服务供给的渠道单一

单一的从农村公共服务供给渠道无法满足农民各种各样的需求。当前农民对公共服务的需求呈现多样性，而由于受政府政策和产权界定的影响，私人投资又难以大规模进入农村公共服务供给领域。某种程度上政府是唯一供给主体，然而政府又受到两个非常现实的限制——政策目标和运行资金。这就导致了政府提供公共服务的数量和质量都难以满足农村对公共服务的需求。正如世界银行所言：“在许多国家中，基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”。

二、当代农村公共服务提供机制相关理论

（一）农村公共服务市场化与社会化

在当代西方国家的行政改革中存在着这样的一个趋势，即充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会法。主要采取以下形式：1.政府业务合同出租。即利用合同外包的方式把政府的某些业务推向市场。合同承包使某些具体公共服务的供给过程按照市场逻辑运作，通过投标者的竞争和制约行为完成公共服务提供的准市场化。2.以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业伙伴关系。为了克服政府资金不足的缺点，有必要打破政府的垄断地位，建立公私合作的良关系，实现良性互动。3.公共服务的社会化。即政府教授社区并鼓励各社区建立各种公共事业如老人院、收容院、残疾人服务中心等，政府机构如社保部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务和控制犯罪活动。

（二）农村公共服务多中心供给

奥斯特罗姆说过，国家并不必然是公共服务的提供者，由公民个人自发组织起来的系统往往能够提供更优质的服务。这种“多中心的治理方式”表明，公民具有自我管理、自我服务的智慧，因此现代社会治理不必仅仅在政府强加与纯粹的市场化之间作选择。此外，在治理方式上，多个中心之间可以是竞争性的，也可以是协作性的，这需要视实际情况来决定。在多中心治理理论的指导下，可以形成政府、市场及社会三位一体的多中心公共服务供给格局，充分发挥各方优势，使得服务的供给真正切合农村对于公共服务的需求。

综上所述：从当前的研究来看，我国农村公共服务供给机制的改革与完善有着可资借鉴的大量理论资源和需要加以总结提高的丰富实践经验。我们应该以科学发展观为统领，对上述资源加以整合，紧密结合我国农村的实际进行创新性实践，探索出一条具有中国特色的农村公共服务供给模式。

三、政府向社会组织购买公共服务的理论基础

丹哈特夫妇提出“新公共服务”理论，他们通过对 “新公共管理”运动的批判和反思，建构出 “新公共服务”理论， “新公共服务”理论将公民视为整个治理结构的中心，强调政府的角色在于服务而非导航。他们提倡公共服务精神，号召提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会，看重政府与社区和公民之间的良好合作和对话沟通。

四、政府向社会组织购买公共服务的优势

政府向社会组织购买公共服（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。

政府向社会组织购买公共服务具有以下几个优势:

（一）推动政府职能转变，有利于实现政府角色转型

政府变得“有所为，有所不为”，通过职能分解、转移、委托和授权，从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体，转变为提供者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换。特别是针对农村的公共服务而言，中国具有庞大的农村群体，受各地不同风俗文化的影响，农村公共服务需求呈现多样化、复杂化的特点，政府若承担公共服务的生产职能，只能是应接不暇，导致公共服务提供不适应农村需求，引发效率和质量的低下。现今多元社会，人们对于公共服务的需求更是各式各样，表现出多样化和多层次性的特点。无论是政府还是政府和企业的合作体，在满足人们多样化的公共服务需求方面都存在较大的缺陷。而以需求为导向，种类繁，功能各异的庞大的社会组织群体的出现，给我们不少启发，它能为群众提供多样且专业的服务，应当由社会组织来承担公共服务的生产工作。

（二）明显提高了公共服务的质量

具体表现在三个方面：第一，社会组织根植于社会，比起政府组织来讲，社会组织更加接近底层群众，很多社会组织就在群众当中，社会组织与群众的接触或者是天然的联系也较多，这样社会组织提供公共服务就拥有一个极大的优势，即它更能契合农村群众的需要，更能实现有效的沟通与回应的接受；第二，技术上的优势，社会组织的专业性较强，拥有专业化的队伍和设备以及很强的专业知识，在提供公共服务方面无疑更快、更专、更好，比如各种行业协会；第三，竞争的引入，针对同一种公共服务，往往不只有一个社会组织可以胜任，这时政府通过公开招标的方式，引起诸多社会组织之间的竞争，从而节约成本，提高公共服务质量。

（三）有利于形成多方合作治理的供给模式

一方面，社会组织以实现社会利益为宗旨，具有非营利性。并且社会组织在运行体制、组织结构及行动方式上非常灵活，不仅节省了大量的成本，而且拥有着政府无法比拟的高效率。另一方面，政府购买服务意味着政府角色和职能的转变，把政府的一些办不好的业务交给社会组织来做，充分利用社会组织的专业优势和人才优势解决社会问题，既减轻了政府工作的压力，缓解了公共服务上的供需矛盾，又为政府职能转变提供了组织载体,形成多方合作治理的供给模式。长远来看，政府与社会形成的这种合作治理模式也会影响到我国政治体制改革思路，提供基层治理新模式。

五、政府向社会组织购买农村公共服务的标准流程

政府购买公共服务需要建立健全财政程序，规范购买流程，包括招投标、寻价、委托等不同方式的操作流程。政府应当制定购买公共服务的预算，为推进公共服务购买提供有效的财力保障；政府购买预算要通过公开方式向社会公布，提高采购资金预算透明度。在采购预算公布之后，公共服务购买流程应该包括如下五个步骤：第一步，采购预算公布之后，由服务提供部门（政府公共部门）具体编制当年预算上报财政部门；第二步，政府财政部门审查和批准服务提供部门上报的预算，并下发到该服务提供部门；第三步，服务提供部门委托采购中心；第四步，采购中心将按照政府采购法中适用的方法进行采购，采购应通过公开招标的方式进行，如果达不到公开招标的条件，可以采用邀请招标、竞争性谈判或单一来源的方式采购；第五步，财政部门和服务提供部门分别对服务的生产者实行监督。服务提供部门监督生产的质量和数量，财政部门监督财政资金使用的效率的有效性。

当然，我国政府向社会组织购买农村公共服务还存在着制度上、数量上、程序上等等诸多问题，这种农村公共服务提供的新方式还需要在实践中不断完善与发展，为我国缩小城乡公共服务差距做出贡献。

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（作者单位：西南政法大学政治与公共事务学院）