省管县、市管县所引发的矛盾浅析

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当前的省管县体制是指在财政体制或者行政体制上，地级市与原辖县实行分治，由省直接管理县。其目的在于减少管理层级，降低行政成本，增强基层活力，提高政府服务水平。正因如此，省管县体制并不是对市管县体制的根本否定，“省管县”与“市管县”并非一对矛盾的两面。

矛盾1：省政府管理半径和能力遭遇挑战

如果市县平级后，“省管县”遇到的最大障碍是省政府的管理半径和能力问题。我国不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个，“省管县”的数量超过一定规模，管理的难度肯定增加；省级直管县有效管理大体应在40—50个左右，太多了根本管不过来，把100多个县的问题都集中到省里，从管理的效率来说，不一定最有效。

以“市管县”体制的推行为例。实践证明，“市管县”体制的效果往往与市的经济实力及其所领导的县的数量密切相关。市或者说中心城市的辐射能力在一定时期总是有限度的，市领导的县的数量如果超出这一限度，不仅会产生“带不动”的问题，而且容易引发市县之间的矛盾。在推行“市管县”体制的过程中，不可能根据中心城市的辐射能力来确定市与其领导的县的匹配关系，一般都是以地改市的方式，将地区所在的县级市升格为地级市，甚至将地区所在的县分步升格为地级市，同时将整个地区的其它县（市）纳入新成立的地级市的管辖范围。而在现实生活中，经济发达地区一般中心城市相对密集，被设置为地级市的数目也相对较多，其周边受其辐射的县却相对较少。相反，中西部的欠发达地区，中心城市数量少，在推行“市管县”过程中设立的地级市，基本上都是通过行政手段升格而来的，其经济实力通常较弱，辐射能力也差，周边被纳入其管辖范围的落后县却很多。这样，“市管县”体制的推行，就出现了实力较强的市领导的县很少，而实力很弱的市领导的县却很多；东部地区经济发达的中心城市无县可“领”，中西部许多经济落后的地级市却根本带不动周边众多经济更为落后的县的局面。即通常所说“大马拉小车”与“小马拉大车”并存的问题。这两种比较极端的现象都说明，“市管县”的制度设计，完全可能因为不同地区的经济发展水平和区划条件的差异，产生不同的体制绩效，甚至可能因此而失效。这无疑为“省管县”改革留下了深刻的教训和启示。

各省的省情和实施条件不同，处于不同发展阶段的市县关系不同，省市财政水平和县域经济自身发展能力各异，都影响对改革的看法和推进。再加之扩权主要面向的是强县，对广大的“弱县”怎么办？是简单放权还是继续依托有较强实力的地区中心城市带动发展，如何定位地级市的功能、强化其发展等仍是值得研究的问题。

矛盾2：地方政府竞争规则系统的建构带来的冲突

实施“省管县”改革，解除市对县的领导关系之后，市县之间以及县与县（市）之间的竞争将趋于更为激烈。

1.市、县之间

市县分治后，市与县之间的关系将直接由领导与被领导的关系演变为两个平等的行政主体之间的竞争关系，这必然会使市县之争从有所顾忌的竞争演变为公开的竞争。

首先，“省管县”的改革是对旧体制下利益格局的重新调整，涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象。省直接管理县的改革，将使县域之间的发展绩效竞争和政绩竞争直接暴露在省级政府面前，在地方领导的职务晋升序列因“省管县”改革而缩短的情况下，地方领导基于争夺变得更为稀缺的职务晋升机会的政绩竞争将可能变得更为激烈。

其次，冲突体现在经济和社会建设的许多方面。比如苏州，据统计，江苏省13个地级市中，苏州所辖的4个县市实力是最强的，均在百强县排名中位列前茅，实行“省管县”等于削弱其权限，有学者认为昆山根本不需“强县扩权”，因为苏州市对周边的县支持力度很强，市县互补也很强，正因为如此，才推动了该区域经济的发展。如果实行“省管县”，削弱了苏州的利益，该区域便缺乏中心城市的带动，就会出现新的城乡分割，制约区域经济的发展。

2.县、县之间

就县与县之间而言，其竞争关系将会因为制度环境的一系列变迁而趋于更加突出。

扩大县级政府的自，意味着县级政府将获得更多干预辖区经济社会发展的资源、手段和体制空间，县级政府在争取社会流动资源及上级政策扶持方面的竞争可能会变得更加复杂。

省直接管理县，将使原先主要局限在市的辖区范围内的几个或十几个县之间的竞争，扩展为省域范围内数十个县市之间的竞争。在“市管县”体制下，地级市至少对调节下属县（市）间竞争起到一定的作用。取消地级市这个管理层后，如果省级政府未能建立起有效的协调机制，县与县之间的竞争将可能陷入混乱的境地。“扩权强县”改革后，扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，在中央地方分税制的大框架下，各级地方政府作为独立的利益主体往往使其不顾资源配置的整体效率，容易各自为政，基础设施、公共服务设施容易重复建设，带来资源浪费，工业布局缺乏更大范围的统筹，容易造成巨大的环境压力。这种‘诸侯割据’的发展模式，让城市的中心规模狭小、带动能力不强。从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。如果没有有效的监管机制和体制跟上，很难保证不陷入“放放收收”的怪圈。如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到“扩权强县”改革和未来“省管县”体制成败的关键问题。

矛盾3：财政体制与行政体制的矛盾（“两个婆婆”的矛盾）

目前有两种模式：浙江模式和海南模式。

浙江模式的经验之一，就是财政体制上的省管县，而在诸如官员任命、社会管理和公共服务等方面还不是完全的省管县。浙江模式已在一些省份运用。

海南从1988年建省开始就没有实行市管县。海南省18个县、县级市、地级市都是由省直接管理。这也可以解释为什么海南省下放行政管理权，既包括县、县级市也包括地级市，这是因为它们之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。不管是浙江模式，还是海南模式，都代表了一种方向，即从财政的省管县逐步过渡到行政的省管县。

“过去是‘市管县’。财政的钱先给市，由市负责分给县。这就存在着一个财政资金在城市和农村分配的问题。而在财政体制上实行‘省管县’，实际上是城乡分治。”“目前大部分地方进行的‘省管县’，还不是真正意义上完整的省直管县，只是在财政体制上的‘省管县’，在具体操作方面各地也参差不齐。许多省份在大量下放管理权限和管理职责时，没有触动人事管理体制，客观上又造成了扩权县既要承担扩权之后的责任，又缺乏相应的管理权限。反映出来的比较大的问题是：财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。这样就容易产生两个‘婆婆’的问题。

近些年来，各地在探索“省管县”体制时，不约而同把建立省直接管理县的财政体制作为突破口，这是因为财政体制是政府运行的核心，没有相适应的财政体制支撑的“省管县”行政体制是无法想象的。从全国范围来讲，大部分省份目前财力并不充裕，加上要消化取消地级市这一管理层级带来的机构、人员问题，短期内将其财政转移支付提高到市、县所期望的水平，有很大的困难。

我国作为一个地区间经济社会发展水平千差万别的大国，“省管县”改革需要因地制宜，根据各个省和自治区在国家政治和法律体系中的地位，它们的面积和人口规模，以及经济社会发展的不同水平，研究、设计多个地方政府管理模式，制订多种“省管县”改革的实施方案。在短期难以制订全国性方案的情况下，应当在明确改革的总体方向、指导思想和基本原则的前提下，允许和鼓励各省从自身实际出发，进行行政层级设置以及地方政府管理体系改革的自主探索。