从强镇到小城市

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2010年5月以来,经济发达镇行政管理体制改革试点开始在13个省推行,这是一项高规格的试点工作,由中央编办、中农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部六部委主导。

按照六部委下发的文件,试点旨在加快体制创新,调整管理体制、运行机制和适时调整行政区划;下放城建、环保、治安等管理权限,加大财政支持力度;创新编制管理,适当增加的编制由省级政府负责调剂。

首次列入试点的是河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西13个省25个经济发达镇,其中江苏、广东两省试点镇数量相对较多。

在此文件出台近一年前的2009年6月底,浙江温州就已出台《关于推进强镇扩权改革的意见》。

2010年6月18日,广东省也出台了《关于简政强镇事权改革的指导意见》,按照工作安排,将在今年年底前完成“简政强镇”工作,从而解决镇级责权严重不对等问题。

一场针对经济发达镇的改革拉开大幕。

上世纪90年代中期开展的全国小城镇改革综合试点,便已提出强镇扩权思路,并加以实践,但这种实践最终悄无声息地结束。在国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来,本轮改革只是对十多年前那次不成功改革的复归。

重提扩权

“身大衣小”“脚大鞋小”,一直是经济发达镇面临的普遍问题,也是强镇扩权改革的一个重要原因。

李铁长期关注小城镇发展,他注意到东部沿海地区有些镇发展非常快,人口聚集特别多,GDP、财政收入已经相当于北方地区的地级城市,从功能上讲这些镇已是城市,而目前的镇级管理,已难以应付庞大的经济总量和繁重的社会管理任务。

执法权缺乏是一个反映较为集中的问题。现行法律规定,执法部门的授权均是县级以上政府,镇并不在列,这就造成镇级执法薄弱,出现“看得见的管不着,管得着的看不见”局面。

随着现行镇级行政管理体制日益成为发展的束缚,经济发达镇改革呼声日渐高涨,要求解决权责不对等的体制约束。

在此轮改革中,行动最早的是浙江省,2007年,该省在全国率先对经济发达的中心镇下放了部分县级经济管理权限。浙江的强镇扩权改革主要包括赋予中心镇在财政、规费、资金扶持、社会管理等方面的县级管理权限,例如土地出让金收益留给这些中心镇,这一系列措施让镇发展的束缚相对较小,并很快做大。

2009年11月起,广东顺德开始探索“简政强镇”,围绕“理顺关系,转变职能”进行了一系列改革,并在先行试点的基础上,最终促成省级文件下发。

尽管做法不同,但其改革的核心思路仍然是强镇扩权。国家行政学院教授张占斌认为,浙江和广东改革的总体思路差不多,下放事权、经济管理权,但是广东的改革是自上而下,有一整套改革方案,力度比较大。

同样的难题

赋予乡镇更多的管理权限,令其责权相配,此种放权的思路其实早在1996年进行全国小城镇改革综合试点时就已有之,当时已明确要求“赋予小城镇政府必要权限”。

从某种程度上来说,当年的那次改革更显突破性,主要体现在对财税制度有所突破。李铁回忆说,1996年的小城镇综合改革试点提出健全镇一级财政,建立镇级金库。

但是三年后,曾经的改革典型浙江温州龙港镇便退出,镇级金库名存实亡。

对此,李铁认为,这种结果是由于利益结构造成的,在目前等级化的行政管理体制格局下,县级政府已经有了固定的利益结构,改革主动权在县级政府手里,如果县级政府不想改,镇里也无能为力。

强镇扩权改革涉及县、镇间权力的重新分配,作为县级政府来说,更愿意将事务性管理权下放,而财权、人事权控制在自己手中,这也使得强镇扩权多停留在“给点好处”,难有实质突破。

浙江省政府咨询委员会委员顾益康曾担任浙江省农办副主任,他参与并见证了上世纪90年代那场轰轰烈烈的改革。他认为改革并不是失败了,是不了了之。现在又在13个省进行试点,是对过去改革的反思。

在此轮镇级扩权改革中,当年的难题仍然存在,而就目前各地出台的各项政策可以看出,这些难题尚无理想的解决方案。

由镇变城路漫漫

时间过去十几年,本轮的强镇扩权改革和当年有着不同的社会背景。

李铁认为,当年对城镇化的认识有限,1996年的时候各地根本不敢提出城镇化,但是2000年中央提出城镇化方针以后,城镇化的相关问题被更多地面对和研究。

更多的地方决策者也意识,到城镇化已日益成为当地经济发展的又一动力,在此背景下,便有了各地新一轮强镇扩权的探索。

2010年2月,温州市委书记邵占维在该市强镇党委书记座谈会上提出“镇级市”的设想,他提出要把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市。但到目前为止,温州在“镇级市”建设方面并无实质动作。

顾益康认为,现有的乡镇管理体制,已成为阻碍小城镇向现代化小城市发展的一个瓶颈。

在他看来,把一批强镇“蝶变”为小城市,这是必然趋势。

顾益康供职的浙江省政府咨询委员会成立了课题组,专门研究中心镇向小城市转变的相关问题。他认为目前应该做好“变性、换壳、扩容、转制”四篇文章。

所谓“变性”,就是要明确把中心镇原来的大乡镇性质转变为小城市性质,这是一次质的提升和飞跃,明确把中心镇纳入城市建设发展和管理的范畴,也就是变农村区域为城市区域;所谓“换壳”,是对生产关系和行政管理构架进行改革调整;所谓“扩容”,就是要加快产业集聚、人口集聚,扩大农民进城的容量,扩大中心镇建设发展地域和辐射带动地区;所谓“转制”,是推进城乡统筹的土地、户籍、住房、社保、集体经济产权和镇行政管理体制等改革。

顾益康表示,强镇走向城市的道路并非坦途,首先,镇级市涉及中国行政管理体制架构调整,中央的默认或支持至关重要;其次,强镇所在的县是否愿意让渡利益非常重要。更为敏感的是,按照小城市建设后,现行财政体制如何调整,“乡财县管”的利益格局必将改变,其阻力可想而知。此外,土地、人事等核心难题仍然难解。

因此,国家行政学院教授张占斌认为,镇级改革应该分类进行,有的乡镇可以作为县的派出机构,有的镇可以先行探索变为小城市,有的乡镇,特别是贫困地区乡镇,仍需要进行镇乡合并,便于资源集中。

“应通过探索来确定究竟适合哪类模式,”张占斌说。