福建省闽北林区山林纠纷的原因分析

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摘 要：集体林权制度改革是森林经营管理的重大方向。在林权制度改革中，存在着一系列的山林纠纷，如林地林权、自留山等历史遗留问题，森林经营过程中的问题。福建省闽北地区山林纠纷形成的原因有政策、法律制度问题导致的冲突，也有因冲突管理能力不足等非制度性因素导致的冲突，但绝大部分冲突的产生都是由多种因素共同作用的结果。

关键词：集体林权；闽北；山林纠纷

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）05-0213-02

建国以来，我国的林业建设虽然取得了一定的成绩，但由于我国森林资源总量不足、结构不合理，生产力发展水平低下，以及国民经济的发展、人口的增加和生活水平的逐步提高，都加剧了人们对森林资源的需求。日益紧张的供求关系导致了森林资源的种种矛盾和冲突。面对这一根本冲突，我国实施了森林分类经营改革，把森林划分为公益林和商品林两大类分别经营，以寻求森林资源的生态、经济与社会效益的同步发展。因此，商品林经营管理的成败将直接影响到我国森林资源可持续发展目标的实现。随着天然林保护工程的推行，东北、西南两大林区可供用材林资源锐减，南方集体林区担负着比以往更重的商品材的供给任务。本文研究以福建省闽北林区为例进行研究。闽北林区是国家林业“分区突破”战略中的“重点商品林区”，是我国南方集体林区重要的用材林生产基地，当地农民有着经营和管理商品林的悠久传统和经验。自林业“三定”发展至今，闽北林区进行了一系列林权改革，但每次改革都未能彻底解决商品林的冲突问题，甚至成为更深层次冲突的原因。

对于闽北林区山林纠纷冲突形成的原因，既有因政策、法律制度问题导致的冲突，也有因冲突管理能力不足等非制度性因素导致的冲突，但绝大部分冲突的产生都是由多种因素共同作用的结果。

一、目标差异——山林纠纷形成的客观基础

为了解决森林生态效益需求和经济效益需求之间日益突出的冲突，我国对森林实施了分类经营改革，把森林分为公益林和商品林。其中，公益林的经营目标主要是追求生态效益，而商品林则是以最大限度地追求经济效益为其经营目标。然而，为了保护生态环境，政府部门对商品林的经营活动在政策、制度等方面进行了种种限制，使商品林经营者承担了公益林保护和建设的义务，但却没有赋予相应经济补偿的权利。商品林虽然兼具生态、经济和社会效益，但对于商品林经营者来说，其经营商品林的目的就是为了最大限度地追求经济效益。因此，冲突的发生也就在所难免。

二、产权问题——山林纠纷冲突产生的根本原因

产权是一种权利，对商品林来说是某个人、某些人或某个经济实体所拥有的森林、林木的所有权及其林地使用权的一系列权利。其内涵包括四个方面的内容（田明华，2003）：（1）所有权：决定财产归属的权利。如林地所有权归国家、集体，其他组织和个人没有林地所有权，森林、林木可以是国有、集体所有和个人所有等多种形式；（2）使用权：也称为经营权，是为了满足使用者的目的而对资源经营、管理和使用进行决策的权力，包括在哪里种、种什么，何时采伐，产品是自用还是他用等决定权；（3）收益权：从财产运营中获益的权利。这种收益或是作为实物形态，如树木、果实等，或是作为价值形态，如货币、作价入股、资产评估，数量上或是全部，或是部分；（4）处置权，也称为处分权，指改变财产形态和内容的权利，包括权利的失去、出卖、转让等，如山林可以作价、转让、抵押、青山买卖等。回顾闽北林区商品林产权改革的历史，不难发现，所有权不稳、林农经营权和处置权受到限制甚至被剥夺，以及收益权得不到保障，是导致商品林冲突发生的根源。

20世纪50年代以来，闽北林区林权归属频繁变动，使林权结构变得极为复杂，加之变动过程中操作上的不规范，山林权属冲突的发生也就在所难免。而且林权归属的频繁变动削弱了林农对山林权属的稳定感和安全感，使他们对森林资源或林木资产不敢有长期的预期，从而造成了林农的短期行为，给森林资源带来了极大的破坏。此外，林权归属的频繁变动，缺乏长期稳定性，也是阻碍许多社会资本注入商品林领域、造成商品林建设资金匮乏的重要原因之一。

所有权明确且稳定是避免林权纠纷发生的前提，但即使所有权明确且稳定，而经营权和处置权受到限制或被剥夺，收益权就无从保证，没有利益驱动机制也就无法调动林农经营的积极性。因此，经营权和处置权落实不完整必然会导致山林纠纷的发生。在此以限额采伐制度为例加以说明。

现行的限额采伐制度限制了商品林经营主体的自由采伐权，主要体现在采伐数量、采伐方式和采伐时间上受到政府的管制和约束。而对于以市场为导向、最大限度追求经济效益为主要经营目标的商品林来说，如果不能随市场行情变化来选择采伐量和采伐时间，则无法开展经营活动；如果过了经济成熟期或工艺成熟期而不能及时采伐，则必然会增加商品林的经营风险，加大培育成本，降低盈利水平。同时，采用行政的手段层层下达采伐指标，人为干扰因素过多，不可避免会引发商品林经营者和管理者的寻租行为。这不仅影响了商品林的发展，也导致了林农和政府、社区干群以及有“关系”者和无“关系”者之间冲突的发生。此外，闽北林区商品林在经营结构上存在的冲突，很大程度上就是政府对经营权过度干预的结果。

三、产权制度配套改革滞后——山林纠纷形成的推动力

对于闽北林区在新一轮产权改革后所发生的或可能发生的一些新的矛盾和冲突，如分散经营与规模经营之间的冲突以及资金、科技供需冲突等，分析其原因，主要是由于综合配套改革的滞后所致。

1．缺乏新型的林业合作经营体系

闽北林区通过新一轮的商品林产权改革，分（联）户经营模式占据了主导地位。虽然该模式在短期内可以调动林农经营的积极性，促进商品林的发展，但林业固有的特点和国内外的经验证明，林业最终还是要走规模化、专业化、集约化经营之路。而发展新型的林业合作经济组织，可以有效解决分（联）户经营和规模经营之间的冲突。但目前闽北林区新型的林业合作经营体系的建设尚处于起步阶段，仍存在许多不足之处。

2．缺乏完善的林业社会化服务体系

目前金融服务和科技服务等功能性改革的相对滞后，均在不同程度上导致了商品林冲突的产生。在资金方面，林农融资渠道太窄。虽然林权证作为一种财产证明可以用于抵押贷款，但由于缺乏可流动性等多种原因，银行等金融机构并不完全认可林权证。在科技服务方面，缺乏对速生优良树种的研究、选育和推广，或在推广前缺乏深入调查。邵武地区桉树种植推广的失败，就是一个很好的说明。在中介服务机构方面，缺少独立自主、自负盈亏、按市场经济要求运作的森林资源资产评估机构。现有评估机构与林业主管部门没有脱离行政隶属关系，易于产生寻租行为。

四、政策设计不合理和政策执行水平不高——山林纠纷产生的主要原因

政策设计和执行的出发点是为了防止和解决冲突，但由于政策设计的不合理以及政策执行水平不高，却又成为冲突产生的主要原因。

在政策设计方面。政策设计的不合理主要表现在三个方面：一是缺乏参与性。政策设计缺乏相关利益群体的参与特别是社区林农的参与，很难取得他们对政策的认同感，也难以取得比较好的执行效果。这主要是由于政府在设计政策时往往从自身的角度去考虑如何管理商品林，而忽略社区不同利益相关群体特别是林农对资源利用的需求，从而导致冲突产生。二是缺乏有效性。政策的稳定性是安全性的前提和基础，稳定性和安全性共同构成了政策有效性的核心内容。在对闽北林区商品林现状分析中发现，许多因历史遗留问题产生的冲突，特别是山林权属冲突的发生，都在不同程度上与林业政策的频繁变动有关。如自留山权属冲突，从林业“三定”时的“分”到20世纪90年代初消灭荒山时的“收”，再到如今的“补或重划”，每一次政策的变动都使林权有所变动，加之政策执行时的不到位，使山林权属冲突不断发生。三是缺乏衔接性。政策设计与法律制度的不衔接是导致冲突的又一原因。比如“谁造谁有”政策，因其与限额采伐制度之间缺乏衔接性，并没有实现政策设计之初的预期效果。

在政策执行方面。政策执行水平不高主要表现在：一是政策宣传不力，从而导致林农对政策理解的偏误。二是政策执行的机械化、简单化和运动化。在新的政策出台后，为了省时、省力或迫于行政压力，在具体执行时，简单对待。如许多山林权属冲突就是由政策执行过程中操作不规范所致。三是缺乏政策执行结果的评估与反馈机制。政府等有关部门只注重不断地推出新的、不同的政策，但忽视了对政策的执行实施监测、评估与反馈。或者反馈也是“报喜不报忧”，而对问题的严峻性和负面影响熟视无睹。

五、冲突管理能力不足——山林纠纷产生和升级的重要原因

商品林冲突产生的原因较为复杂和多样，而政府和社区对商品林冲突的管理能力不足是商品林冲突发生和升级的重要原因之一。主要表现在：

1．缺乏积极的冲突管理态度

面对商品林冲突，有的当事人特别是有关政府部门都是尽量回避，能拖就拖，能推就推。出现这种消极的处理态度，原因主要有二：

一是对商品林冲突性质理解的片面性。现代的冲突观认为，冲突既具有消极的一面也具有积极的作用。而我国传统文化的冲突观表现为一种强烈的反冲突价值观，这种反冲突的传统文化已经渗透到社会的各个管理领域，并广泛而深入地被社会大众所接受和认同。因此，在日常生产和生活中，人们总是夸大冲突的破坏性作用，而忽视了其积极的作用。这种对冲突认识上的不足是导致消极处理态度的重要原因之一。

二是与部分政府官员的“政绩观”有关。长期的实践证明，在商品林经营管理过程中，一旦发生冲突，其所带来的直接结果往往是森林资源的破坏，这就使有关政府部门害怕发生冲突，而当冲突发生时，为了不影响自己的政绩，总是设法掩盖它，错过了解决冲突的最佳时机，从而导致了冲突的进一步升级和激化。有关政府部门对邵武市城郊镇高南村村民与外村村民之间因林权转让而产生的冲突所持的处理态度就是一个很好的例证。

2．缺乏科学、民主的冲突管理方法

由于不同的冲突其产生的原因、性质等方面不尽相同，因而所采取的管理方法也应不同。然而，在实际工作中，政府等有关部门为了维护自己的权威，在解决冲突时，多以简单、粗暴的行政手段进行压制。从表面上看，冲突已经解决，而实际上这只是使冲突得到了暂时性的平息，并未从根本上解决，待时机成熟，必会重新爆发，而且将是毁灭性的。

3．社区社会资本的积累和发育程度不高

对于社区而言，商品林冲突管理能力的高低与社区社会资本的积累和发育程度密切相关。主要包括社区自我管理制度、制度的执行与监督、制度所带来的收益分配以及基层干部的综合素质等方面。有的社区具有比较完善的森林资源管理和社区事务管理的非正式组织和制度，比如邵武市水北镇上坪村制定的《村规民约》、《森林防火公约》对该村商品林的管护起到了积极的作用。而许多其他社区则由于自我组织能力、协调冲突能力、对林业政策的理解能力、村民参与意识不强等方面的原因，导致和加剧了冲突的发生。

参考文献：

[1] Claude Desloges.乡村林业和森林资源冲突管理综述[C]//王红春，译.森林资源冲突管理译文集.北京：中国林业科学研究院林业科技信息研究所,1999:31-33.

[2] 田明华,等.中国森林资源管理变革趋向:市场化研究[M].北京:中国林业出版社,2003:171.

[3] 中国西南森林资源冲突管理研究项目组.冲突管理:森林资源管理新理念[M].北京：人民出版社，2004：157.

[4] 郑宝华.中国南方非耕地资源产权制度研究[M].北京：中国书籍出版社，2003:90-93.