黔西南州城镇化建设调研报告

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随着国家实施新一轮西部大开发战略的进一步深入和《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》的实施，贵州要与全国同步实现小康，城镇化是一个重要的推动力。然而对于人均CDP位居全国末位的贵州，城镇化建设如何有序推进，既是加快推进贵州实现跨越式发展的关键所在，又是一个亟待破解的难题。

黔西南州地处贵州西南，属于民族聚集区，经济社会发展一直处于落后。当前黔西南州城镇化发展也进入了一个前所未有、千载难逢的战略机遇期，如何加快城镇非农产业特别是工业发展，增强城镇化产业基础，是实现黔西南州的城镇化的关键。本文结合这次到黔西南州实地调查的情况，就相关问题分析如下：

一、黔西南州城镇化发展的现状分析

（一）黔西南州城镇化提升现状

自2007年黔西南州实行“州市共建兴义城”以来，各县（市）都实施了一批城镇基础设施项目，城镇面貌发生了巨大变化，但是黔西南州城镇化率相对于全国平均水平而言，仍然处于较低水平，城镇化总体水平仍然偏低，主要原因是由于起步晚，底子薄。突出表现在工业基础薄弱，小城镇的特色优势产业没有形成。黔西南州三次产业结构经济中农业仍然占据重要地位，工业占比较低，城镇对农村富余劳动力缺乏吸引力。

（二）产业园区的聚集效应开始显现

近年来，黔西南立足于自身优势，坚持以工业产业发展为重要载体，以产业园区为重要平台，以项目建设为重要抓手，扩大增量，盘活存量，着力推进工业园区建设。在园区建设中，将产业园区规划与城镇规划建设结合起来，同步规划，同步实施，采取“一园多区”、“一区多园”等方式，对园区进行科学规划，定位主体功能，明确主导产业。黔西南全州共规划建设了12个产业园区，产业涵盖机械制造、电子、能源、冶金、化工、建材、制药、服装、农特产品精深加工，以及煤电化、煤电铝一体化等项目，产业规模聚集效应初步显现。

（三）城乡各项社会事业逐步完善

2006年以来，黔西南州城乡社会事业不断发展，社会保障体系逐步完善，城镇登记失业率一直控制在较低的水平，社会保障救助体系不断完善，提高了农民医疗保险财政补助标准和企业养老保险、失业保险金发放标准，覆盖城乡的公共卫生和医疗服务体系逐步建立。扎实解决困难群众住房问题，建设了一批保障性住房，启动了城市棚户区改造，积极推进农村危房改造，努力化解社会保障、就业制度中带有的城乡二元结构问题。

二、黔西南城镇化建设的主要做法

（一）优化空间布局

其一，以“州市共建兴义城”为着力点，以建设“兴（义）兴（仁）贞（丰）安（龙）半小时城镇经济圈”为主抓手，以普（安）晴（隆）、册（亨）望（谟）县城为中心分片组团发展为助推器，坚持统筹城乡、布局合理、节约用地、完善功能、以大带小，加快构建全州一个中心城市——兴义市、一个城镇经济圈——兴兴贞安半小时城镇经济圈、两个片区组团发展——普晴、册望的特色城镇体系。

其二，充分发挥兴义中心作用。抓好黔西南中心城市兴义市扩容工作，加快城市基础设施建设，按100万人口中心城市和黔滇桂三省（区）结合部交通枢纽和商贸物流中心、文化生态休闲旅游中心进行规划建设，完善功能，壮大经济实力，增强辐射带动和服务能力，优化人居环境，完善城市功能。

其三，加快县城建设。结合黔西南优势和特色着力发展各市县城市产业，完善基础设施，打造各具特色的魅力城市，进一步完善城市功能，扩大城区人口规模，推进经济结构战略性调整，加速产业集聚和人口集聚。

其四，优化资源配置。实施区划调整，强强联合，以强带弱，发挥区位优势，拓展城区和建制镇面积，完善城市功能，优化资源配置、集聚发展要素，促进生产力合理布局，提高土地和公共设施利用率，促进二、三产业协调健康发展，迅速聚集区域人流、物流、信息流，推进城乡统筹发展，提高城镇化率，以新组建义龙新区、兴贞新区、蔗香临港经济开发试验区为载体，促进区域经济协调发展，整体推进全州城镇化加速发展。

（二）发挥特色城镇辐射作用

在加快推进城镇化建设中注意点面结合，“面”上强调全面协调，“点”上突出特色优势。以黔西南州“4个2”工程为契机，实现实体化项目，实质性推进，实物量建设，注重培育特色经济、特色城镇，结合民族特色和区位优势，努力建成一批环境良好、功能突出、布局合理、经济繁荣、特色各异的卫星城镇，使其成为具有较强辐射能力的农村区域中心。同时，加快城镇保障性安居工程和农村危房改造工程的建设，解决困难群众的住房问题。

三、黔西南州推进城镇化进程中的主要问题分析

（一）土地利用问题突出

在黔西南乃至贵州，都存在城镇化推进过快，土地指标供求矛盾问题。可用建设用地严重不足，严重制约了城镇基础设施的建设进程。由于土地开发、城市基础设施建设资金紧缺，在土地开发未成熟、拆迁安置补偿不到位、基础设施不完善的情况下将土地出让，导致部分土地出让后受让者不能按时取得土地进行开发建设，另一方面，由于房开商资金欠缺等方面的原因不能按时动工，造成土地闲置占而不用的情况。

（二）城镇基础设施建设融资困难

黔西南州刚刚进入工业化的起步阶段，经济实力不强，地方财力有限，州县政府财政缺乏对道路、给排水、垃圾处理等城镇基础设施、公用设施的资金投入，城镇基础设施和公用设施较为落后，社会服务体系水平不高，区域性的供水、排水等设施得不到有效改善，城镇污水处理厂建设滞后，使得环境污染问题在长时间内没有得到有效解决，综合承载能力尚需进一步增强。黔西南各县（市）的财政投入在城乡规划编制、非经营性公用事业、市政基础设施、环卫设施建设等方面的资金量少，加上基础设施建设方面的融资很困难，这将制约着城镇化的进程。尽管争取了部分中央财政转移支付的城镇基础设施项目，但是地方政府缺乏配套资金，采用BT等建设模式也还存在缺乏足够外来资金投入问题，随着建设规模日益扩大，黔西南州城镇基础设施建设压力也不断加大。

（三）缺乏城镇化建设专业技术人才

加快推进城镇化过程中，需要大量的专业工程技术人才，然而由于思想观念、编制不足、专业技术人才培养方式等原因，导致工程专业技术人员缺乏，特别是乡镇，甚至没有村镇建设管理机构，更谈不上基本专业技术管理人才，影响了城镇化进程。

（四）城镇化产业支撑力度不强

按照城镇化发展的一般规律，第二、三产业的发展是城镇化发展的持续动力。目前黔西南正处于城镇化的初期阶段向高速发展阶段过度的关键时期，更需要通过工业化来带动城镇化的快速发展。但黔西南的工业化水平还有待进一步的提高，且工业企业以中小企业为主，缺少一批带动力强的大公司、大集团，城镇的工业增加值所占的比重不高，工业化对城镇化的拉动力不显著。城镇化不仅是城镇人口比重增加，还包括进城人口生活方式和价值观念的转变，城镇人口的增加有一部分是土地被征用的农民转变而来的，就业并未落实，也未真正融入城市生活。由于制度等因素的限制，农村人口向城市的流动具有兼业特征，转移不彻底，进入城市从事非农产业的农民没有完全割断同农村土地的联系，没有获得作为城市居民的社会权利。

（五）相关政策措施落实不到位

由于历史欠账和利益格局等原因，部分政策措施落实仍不够到位，在一定程度上影响了黔西南城镇化进程的健康推进。现有的土地制度、户籍制度、行政管理体制、社会保障及就业制度仍然带有城乡二元结构的痕迹，城乡二元结构的体制仍然存在，消除农村人口城镇化的现实障碍问题还没有得到彻底解决。城镇就业问题和农民的自身素质使农民对进城仍心存顾虑，影响了农民向市民的转化。

四、加快推进城镇化进程的建议

（一）推进土地管理制度改革

要着力解决土地闲置和利用率问题。其一，充分挖掘城市建设用地潜力。加大城镇闲置国有建设用地收回力度，盘活闲置土地，统一开发，建设节能省地型住宅，多渠道解决用地问题，积极推进城乡建设用地增减挂钩工作。其二，提高土地利用效益。坚持统一规划、配套建设、成片开发的原则，坚决杜绝中心城区建设零星利用土地；按照丰富城市天际轮廓线的总体要求，在适宜地段布局高层建筑，适当提高容积率，降低建筑密度，留足城市绿化和配套设施建设空间；高度重视城市地下空间开发，力争以最小的土地消耗获得最大的经济社会效益。

（二）突破融资瓶颈，推进基础设施建设

融资是城镇化建设的难点，也是务必解决好的核心问题。一是政府资金要有导向保障。保证城市国有土地使用出让金、土地增值税、城市维护建设税和各种公用事业附加费、城市基础设施配套费等城建规费全部用于城市建设和维护，充分发挥财政资金的导向性作用。二是投融资主体要多元化。坚持政府主导、市场运作原则，建立多渠道、多元化的城建投资体制，放开市政公用设施经营市场，鼓励社会资本、国外资本和非公有制经济成分参与市政基础设施、公用设施和文化、教育、卫生、体育等公益性事业的建设和经营，积极吸纳民间资金和商业银行信贷资金，多方积极筹措城市建设资金。三是特许经营要积极推行，拓宽融资渠道。对经营性公共设施，政府可以授权由经营者出资建设、经营、管理，逐步形成城镇基础设施投资—经营—回收—再投资的良性循环机制。四是城市经营机制要完善，提高经营城市水平。城市建设坚持综合开发，熟地出让，把握好土地投放量，合理配置城市土地资源，实现城镇土地收益最大化。对外公开出让城市路桥“冠名权”、户外广告经营权、城市公共交通经营权，努力实现经营效益最大化。盘活存量资本，激活无形资产，理顺公用事业发展渠道，最终实现“以城养城”目的。

黔西南城镇道路、供水、排水、绿化、防灾减灾、垃圾污水处理、通信、供电等基础设施建设底子薄。在城镇化规划与建设中，要做到地下设施与地上设施、地下空间和地上空间统筹，坚持先地下后地上、先规划后建设、先设计后施工的原则，全面提高城市基础设施现代化水平。同时抓好教育、文化、广播、电视、体育、医疗、卫生、社会福利等公共服务设施及旅游基础设施建设，增强城镇的综合服务功能，使城镇经济和社会各项事业协调发展。坚持路网先行、开发带动，加快推进城市路网建设，引领城市在空间上迅速拓展，迅速扩大城镇规模。

（三）加强专业人才队伍建设

要配备专业技术管理人员，加强城乡规划、建设、管理等知识的培训，提高城镇化工作水平，大力培养和引进城乡规划、建设、管理、市场开发等方面的专业技术人才，积极适应加快城镇化进程的需要，并关心从事城市、村镇规划建设管理的基层干部，工作成绩突出的要予以选拨任用。

（四）强化城镇发展的产业支撑

城镇产业所能提供的就业岗位多少在一定程度上决定城镇化的速度。一是优先发展工业。按照新型工业化要求，形成集约化发展、规模化发展、生态化发展和科技化发展的“四化”发展，发挥区位优势和资源优势，以园区建设为载体，加快资源优势向经济优势转化，不断壮大经济实力、扩大城镇就业、聚集城镇人口。二是大力发展现代服务业。重点发展旅游休闲产业、商贸和现代物流业、文化教育、房地产、金融、信息、家政、物业管理、体育健身等新兴服务业，加快把旅游业培育成新兴支柱产业，形成新的经济与就业增长点，促进和带动城镇其他相关产业发展。三是稳步发展现代农业。大力推进农业产业结构调整，加快发展现代农业、特色农业、城郊农业、观光农业，促进农业增效、农民增收。注重土地规模化经营和农业合作社建设，积极探索新的产业发展模式，不断提高农业组织化、专业化程度，延长农业产业链，使农特产品加工、运输、销售等环节能吸纳更多农村劳动力。

（五）发展商贸业和商业服务中心

一要充分发挥地方的商业传统优势，科学布局和构建商业网点、专业市场、专业街，完善商业配套服务，大力发展先进商业业态，提升各县市城区商业中心的档次和品位，注重城市的商业副中心的培育，加快发展社区商业服务中心。二要培育龙头企业，改造提升现有专业市场，大力发展地方优势特色产业，培育和构建农产品批发市场等一批辐射力较强的大型专业批发市场。三要构建高效、便捷的现代商贸流通网络，努力建设北往贵阳、西往云南、重庆、南向广西、广东的区域性商贸物流中心和商品批发中心，努力提高第三产业增加值比重和就业比重，加快发展现代服务业，形成强大的城市服务功能。

（六）加强城镇生态设施建设

积极推进生态文明建设，促进城镇化发展与资源、环境相协调，增强城镇可持续发展能力。坚持保护优先和自然恢复为主，水利建设、生态建设和石漠化治理“三位一体”要协调推进。加大城镇公园建设力度，满足市民休闲活动需求。合理规划和布局城区范围内绿化空间，切实保护天然水面、自然水体，加大城镇道路绿化、公园绿化、山体绿化、河道区域绿化及建筑物立面绿化力度，建设绿色家园和宜居城镇。加强城镇污水、垃圾处理和污水再生利用设施建设。

（七）引导农村富余劳动力合理流转

其一，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的突破口，以实现农民工定居为重点，深入推进户籍制度改革，尽快消除按户籍制定就业、社会保障、住房、教育等方面的差别化政策。放宽城市落户条件，简化手续，加快农业人口向城镇转移。其二，要整合培训资源，增强培训合力。抓住泛珠三角劳动密集型产业转移的契机，针对农村富余劳动力的不同需求，分类进行具体培训，指导就业。建立灵活多样的劳务人员培训基地，加强对农民的职业技术和就业技能培训，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。扩大“农村劳动力转移培训阳光工程”实施规模，加快农村人口转移，进一步提高城镇化水平。

（作者单位：新华社机关党委）