我国政府绩效评估主体多元化的构建思路
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内容摘要：评估主体多元化是政府绩效评估发展的必然趋势。近年我国政府绩效评估发展迅速，多元化评估主体的逐渐引入在一定程度上改变了评估主体单一化的局面，但我国政府绩效评估主体多元化的构建中还存在着观念、制度及技术等方面的障碍，多元评估主体的构建需要进一步的思考和研究。
关键词：政府绩效评估 评估主体 多元化
政府绩效评估主体多元化的理论基础
政府绩效评估主体是指直接或间接地参与政府绩效评估过程的组织、团体或个人。所谓政府绩效评估主体多元化是指政府绩效评估主体由单个向多个转变，直至达到由多个主体共同参与政府绩效评估；这意味着政府绩效评估主体不仅包括政府部门（政府组织的自我评估和上级评估），而且包括企业、公众、社会中介以及专家、媒体等，从而形成内部评估和外部评估相结合的科学合理的评估主体结构。
我国政府自20世纪90年代以来开始重视政府绩效评估这一新的公共管理工具，并且从中央到地方开展了一系列不同形式的政府绩效评估研究和实践活动，但是，我国学术界在对政府绩效评估的各种研究中，评估主体的研究依然是薄弱环节。就现有的评估主体的研究结果而言，已经基本形成共识―评估主体应该多元化，对于评估主体多元化的理论依据大多数学者都是从利益相关者的角度分析，对于其余理论的探索和应用很少，本文对评估主体多元化的理论基础做一归纳和总结：
（一）利益相关者理论
利益相关者理论是20世纪60年代在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中逐步发展起来的。该理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益。利益相关者包括企业的股东、债券人、雇员、消费者、供应商等交易伙伴，也包括政府部门、本地居民 、本地社区、媒体、环保主义等的压力集团，甚至包括自然环境、人类后代等受到企业经营活动直接或间接影响的客体。这些利益相关者与企业的生存和发展密切相关，他们有的分担了企业的经营风险，企业的经营决策必须要考虑他们的利益或接受他们的约束。这一企业管理思想从理论上阐述了企业绩效评价和管理的中心，为绩效评价理论奠定了基础。公共管理学吸收和借鉴了这种理论，并在实践中将其进行适应性改造，为政府综合绩效评估提供了一个科学全面的评估框架，根据利益相关者理论，任何政府活动的“利益相关者”都可以作为评估主体而存在，因而，当前学术界把政府绩效评估主体分为内部评估主体和外部评估主体。
（二）新公共行政理论中的社会公平理念
新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。其社会公平理念强调政府公平，对公众负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡导的社会公平、代表制、回应性、参与和社会责任等价值观，推动了公共行政的发展，这些价值又是政府绩效评估价值的核心组成部分，政府绩效评估的实现离不开公民、企业等主体的参与。
（三）360度绩效考核法
360度绩效考核法又称全方位绩效考核法或多源绩效考核法，是指从与被考核者发生工作关系的多方主体那里获得被考核者的信息，以此对被考核者进行全方位、多维度的绩效评估过程。它从不同角度获取组织成员工作行为表现的观察资料，然后对获得的资料进行评估，这种绩效评估既包括来自上级、同事、下属及客户的评价，同时也包括被评者自己的评价，其优点是比较全面地进行评估，易于做出比较公正的评价。根据360度绩效评估理论，评估主体越全面，评估结果就会越准确，政府活动几乎涉及到社会生活的方方面面，利益相关者构成也较复杂，只有评估主体多元化，即政府行为所涉及的相关利益各个方面都参与评估，才能有效、全面地对政府绩效进行评估。
我国政府绩效评估主体多元化的实践
政府绩效评估首先兴起于英美等国，其实践最早可以追溯到“二战”以前。20世纪90年代以来，西方各国在政府改革中开始重视“顾客导向”的管理理念，“顾客”包括一切受政府公共政策和行为影响的组织和个人，他们对政府的管理满意与否，决定着政府的品质和命运。“顾客导向”的管理理念对政府绩效评估提出了新的要求，自此，政府绩效评估开始吸收来自政府内外的组织和个体各种参政形式获得了广泛认可，评估主体多元化成为西方政府绩效评估发展的主流趋势之一。
我国政府自20世纪90年代以来开始重视政府绩效评估这一新的公共管理工具，并且从中央到地方开展了一系列不同形式的研究和实践活动，积极构建多元化的政府绩效评估主体（王爱冬，2006）。从各地的实践来看，可以把政府绩效评估主体多元化的特点概况为三个方面：
（一）公众参与的政府绩效评估
为了改善政府及行业的服务质量和水平，提高公民满意度而吸纳公众参与的政府绩效评估。如福建省厦门市实施的民主评议行业作风办法，青海省、江西省进行的通信行业行风评议，上海市开展的旅游行业和通信行业行风评议，江苏省无锡市试行的律师行业评议及河北省组织的司法和行政执法部门评议等（王春进，2009）。
（二）由专业的职能部门作为评估主体开展的政府绩效评估
这一类绩效评估的重点是促进专业领域中组织和个人绩效的提高。目前我国开展的这类绩效评估主要有审计部门的管理审计、效益审计，人事部门对公务员进行的量化评估考核，组织部门对领导班子的绩效考核以及政府业务主管部门对所属组织的绩效管理设定的指标体系。
（三）由独立第三方评估机构作为评估主体开展的政府绩效评估
这一类绩效评估较具代表性的是“甘肃模式”。“甘肃模式”开始于2004年，由甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心，对甘肃省所辖14个市（州）政府和省政府39个职能部门的绩效进行评价，并在2005年3月向社会公布了绩效评价结果，了《甘肃省非公有制企业评价政府绩效结果报告》；2006年甘肃省政府再一次委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心在总结前一次政府绩效评价实践的基础上，进一步修改和完善评价方案，组织开展了市（州）政府和省属职能部门的绩效评价活动，并形成了《甘肃省企业评价市（州）政府及省属部门绩效的结果报告（2006 年）》。经过两次的评估实践，逐步形成了中国地方政府绩效评估四大模式之一的“甘肃模式”（包国宪、董静、郎玫，2010）。“甘肃模式”提供了第三方评估政府绩效的新模式，确立了第三方评估的主体地位。
综观而言，我国政府绩效评估主体多元化的发展取得了明显的成果。一方面，政府组织公众参与的官方评估活动广泛开展，公民的参与范围越来越广，参与形式越来越多样化；另一方面，社会公众、媒体、以及专业化的社会评估机构等各种主体开始越来越多地参与到政府绩效评估实践之中，推动了政府服务的改善，使政府绩效评估突破传统模式，开始呈现出多元化的趋势。但也应该看到，外部评估主体参与评估的主要途径和方式仍然依赖于政府的组织，而缺乏主动式的评估参与，这就造成了评估主体缺乏独立性，一定程度上受制于评估对象，从而使评估结果的可信度降低。同时，外部参与评估所占比例很小，且缺乏科学而系统的评估方法。
我国政府绩效评估主体多元化构建中存在的问题
（一）传统文化及观念影响着政府绩效评估主体多元化的构建
传统思想对政府部门的影响。在“官本位”思想的影响下，政府部门缺乏顾客意识，寻求外部评估的热情不高，在工作中往往只重视“对上负责”；许多政府部门及其工作人员并不知道自己的具体服务对象是谁，更不会寻求作为服务对象的外部评估主体参与其绩效评估（何会涛，2005）。同时，出于自我保护的意识，政府部门不愿接受外部主体的评估，因为来自于公众或社会机构的评估更有可能暴露政府工作的弱点，对政府产生不利影响。同时，政府部门较为缺乏绩效管理意识，可能导致评估活动流于形式，产生重过程、重规则而轻结果反馈、轻改进跟踪的结果，使得外部评估主体参与评估的动机不足，热情不高。
传统思想对外部评估主体的影响。我国传统政治文化中的“权威崇拜”观念以及儒家思想中森严的等级制度，使公众倾向于听从政府，远离政治，忍让屈从、明哲保身，缺乏政治参与的主动性；即使公共服务的低效率和低质量使自己的利益受到了侵害，也很少参与绩效评估以寻求合法渠道解决（敬志杰，2008）。虽然改革开放以来市场经济和政治民主的发展唤起了公众的参与意识，激发了公众的参与愿望，但作为“理性经济人”，公众仍然具有趋利避害的天性；当公众作为政府绩效评估主体之一，得不到实际好处或者他们的评估结果不被重视时，参与政府绩效评估的积极性就会下降。
（二）政府绩效评估主体多元化构建的体制不完善
1993年美国通过了《政府绩效和结果法》、1997年英国公布了《地方政府法》、2002年日本制定了《政府政策评价法》，荷兰也出台了《市政管理法》，以法律的形式要求政府部门进行绩效评估（付红梅，2006）。英美等国政府绩效评估的成功经验启示：成熟完善的法律制度框架是绩效评估成功的前提和保证（任培培、方玲、尚虎平，2008）。我国的基本社会制度也为外部主体的参与提供了根本保证，但到目前为止，仍没有关于政府绩效评估的立法，对政府职能也缺乏制度上的规范，使得政府绩效评估中外部评估主体的作用有名无实。同时，由于我国的行政体制和官僚制度所形成的制度规范造成了政府公共行政信息的垄断，阻碍着政府与社会的联系，外部评估主体很难获得政府活动的信息，为绩效评估带来了很大的困难。
（三）多元主体参与政府绩效评估缺乏相应的技术支持
根据西方学者的观点，较发达社会的政治参与和教育、收入、职业、性别、年龄和地区等因素有较高的相关性（吴小建，2007）；也就是说，参与政府绩效评估程度较高的群体通常都是社会地位较高者，普通公众不具备参与绩效评估的专业知识，因而其参与只能限于对满意度等的定性判断。影响我国政府绩效评估主体多元化构建的关键技术障碍是政府电子政务的发展不足，整体技术条件还不足以支撑政府绩效评估对准确完整的绩效信息系统的需要。
（四）第三方评估组织的发展不成熟且缺乏独立的专业性评估机构
目前，我国第三方评估组织的发展呈现出较快趋势，承担了一些政府绩效评估项目。但总体而言，第三部门以及与之相应的科研机构市场化的发展还不成熟。同时，其人员、经费和运作方式等也很难完全独立于政府，这使得第三方评估机构还不能保证评估结果的客观性和真实性。因此，如何保证第三方评估组织在进行政府绩效评估工作时的中立性、评估过程的公正性和公平性以及评估结果的有效性和可信度等成为值得关注的问题（包国宪、张志栋，2008）。
构建我国政府绩效评估主体多元化的建议
（一）积极吸收外部评估主体参与政府绩效评估，建立内外结合的评估主体结构
完善政府内部主体的评估，保证内部评估结果的科学性和有效性。政府内部评估主体掌握着政府绩效的完整信息，可以充分利用对政府制度安排及运行规则相对熟悉的优势，制定出相对合理、具有实际操作性与可行性的评估标准，客观全面地评估政府绩效存在的问题，并提出有效解决问题的对策，实现评估主体提出的评估目标（徐嘉良，2006）。具体而言，要加强政府内部专门评估机构即政府审计部门、司法部门和检查部门对政府绩效的评估，同时，在坚持上级机关、主管部门对下级机关和分管部门评估的前提下，加强下级机关和分管部门对上级机关绩效评估的参与。
建立以公众为核心，包括人大、政协、第三部门、专业评估主体及媒体等的外部评估主体体系。在外部评估主体体系中要特别注重第三方评估组织的发展，第三方评估组织具有非官方性、非营利性、相对独立性和自愿性等特点，是“最佳的”政府绩效评估主体（谢吉晨、赵军锋，2008），其评估更具理性和科学性。在我国政府绩效评估中，可以担任第三方评估的组织主要有高校和科研部门、学术团体、公民社会、中介组织和志愿者组织等；政府应该为这些组织提供良好的政治环境，使其更加独立自主，减少对政府的依赖，同时加强政府和第三方评估组织的交流，保证政府为其提供适当可靠的信息和支持，以提高其评估的积极性和科学性（焦璞润、王胜会，2009）。
建立内外评估主体的利益整合机制。在政府绩效评估过程中，内外评估主体往往基于不同的价值取向和视角，评估结果会存在很大差异，因此有必要建立专门组织，将政府绩效评估的内部主体和外部主体结合起来，以弥补政府内部单独评估的不足，保障政府绩效评估的民主、客观和公正。此外，不同的评估主体有其自身的特点，在评估中发挥的作用不同，因此应在科学划分评估主体类型的基础上，确立每一类评估主体在整个评估中的地位和作用，制定与其相匹配的评估指标，明确不同领域中各主体所占的权重大小。
（二）制定政府绩效评估的指导性文件，实现政府绩效评估的法制化和制度化
从立法上确立评估主体的地位，确保政府活动所涉及的利益相关者都成为绩效评估主体。我国政府绩效评估主体多元化的构建还处于初级阶段，具体的实施步骤和实施方案都很不完善，也没有法律保障，因而借鉴发达国家的经验、加强政府绩效评估主体多元化的立法是当务之急。为保证多元主体参与政府绩效评估的深入开展，必须将各个评估主体的地位用法律形式规定下来，明确赋予多元主体参与评估的法律依据。
从法律上树立多元评估主体的权威性，确保各个评估主体享有调查和评估政府部门活动的权利。同时，用立法的方式对每类评估主体有什么样的权利、承担什么样的义务，应该评估什么、通过什么样的方式评估，评估中应注意的事项及评估结果的法律效力等作出具体规定，形成绩效评估多元化的客观前提。
加强评估结果的反馈和运用，将绩效沟通作为绩效评估的重要环节。政府绩效评估的最终目的是要通过绩效评估，就政府工作的客观情况在内部和外部进行沟通，以使政府部门全面了解自身工作，发现工作中存在的不足和问题，分析原因，并制定出相应的改进措施，全面提升其绩效水平（包国宪、曹西安，2007）。
拓宽评估主体参与评估的范围和途径。一是社会公众满意度的调查，可以由政府组织，也可以由政府委托社会中介机构进行；二是社会公众的申述和投诉制度，这是公众表达意见和抱怨接受与反馈的重要机制，申述和投诉制度的完善有利于政府和公众之间的交流，使公众对公务员的日常行为进行监督；三是社会公众代表座谈会，可由政府派代表与社会公众代表以座谈形式进行交流和沟通，倾听公众的意见；四是顾客代表小组，选取一定数量的公共服务对象组成专门顾客小组，对政府服务进行评议和监督，并将公众意见反馈给政府机构，使政府及时了解民意，改进自身服务水平。
（三）转变传统观念，消除多元主体参与政府绩效评估的观念
在政府部门中树立“顾客至上”、“以民为本”的思想和绩效管理意识，以“人民满意度”作为政府管理的终极价值取向。政府绩效评估多元主体的构建中，政府的影响是根本性的，其态度直接决定着多元主体的存在和发展，决定着政府绩效评估的顺利开展。因此必须首先转变政府的观念，摒弃“官本位”等传统的价值观念，引入“顾客导向”原则，强调“顾客满意”和“顾客至上”等价值观，面向社会公众，积极了解公众的要求和愿望，并在管理活动中与公众进行良好的沟通与合作，以提高政府提供的公共产品和服务质量，改善政府绩效。
引导并转变公众的参政观念，培养公众的公共精神，增强他们参与政府绩效评估的意识。一方面营造有利于评估主体参与的政治文化，通过各种形式宣传政府绩效评估，积极培养政治参与所需要的理性心理，引导公众树立平等意识、自主意识、责任意识和法制意识。另一方面，外部评估主体参与意识的培养要求重视教育，通过教育让公众认识到参与政府绩效评估不仅可以实现个人对社会的管理，还能维护自身的正当利益；另外应发挥舆论作用，充分利用新闻媒体宣传和推广主流政治文化，以影响公众的政治参与观念，从而积极主动地参与到政府绩效评估中来。
（四）弥补技术因素的不足，为多元主体参与评估提供技术保障
加强政府绩效评估主体的培训，提高评估主体的素质。培训评估主体有关政府绩效评估的知识和技能，使之掌握政府绩效评估的理论及方法，提高参与能力。
建立完备的政府绩效信息系统和信息公开机制，解决多元主体参与政府绩效评估的信息不对称问题，使评估主体能够及时收集、分析政府行政过程中的信息，对政府部门的职能、办事程序、重大决策过程等有全面了解。
利用现代网络技术和通讯技术发展电子政务，使行政信息的传递和反馈更为及时和迅速，让各评估主体参与政府绩效评估更加自由和方便。例如，利用政府网络进行公众满意度调查，可以节省时间、简化程序，提高公众投票、打分的时效性，提高政府绩效评估的效率。
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