基于政府视角谈高校债务风险的化解

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【摘 要】 2009年教育部把化解高校债务风险列入年度工作要点，在国家高度关注下，我国“高校债务风险”问题已暂时得到缓解。但这只是一次性集中输血，如果仅停留在这个层面，不强化高校自身的“造血功能”及促使制度的规范化，难保不会重新陷入债台高筑的困境，所以在新时期基于政府的视角研究如何化解公办高校的债务风险意义重大。

【关键词】 政府； 公办高校； 化债

我国公办高校（以下所述高校均指公办高等学校）教育资金的来源渠道可归纳为“财、税、费、产、捐、基、科、贷、息、联”十种，但在扩招发展的同时，巨大的债务负担严重阻碍了高校的可持续健康发展。从高校的性质、办学主体、债务形成原因、形成过程来看，政府都在其中起到了主导性的作用。因此，政府需要开展一切行之有效的措施，促进我国高等教育持续、健康、稳定的发展。

一、研究背景

2009年9月，《财政部和教育部关于加强地方高校化债管理工作的紧急通知》（财教〔2011〕309号）表明国家对高校负债问题的热切关注，并将通过奖补方式支持高校化解债务。2011年3月，国务院以“明电〔2011〕6号文”部署，由审计署统一组织全国各级审计机关对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计，单独设计报表对高校债务予以风险测度。青年教育学者、21世纪教育研究院副院长熊丙奇表示，要获得更广泛的资金支持，就必须动用财政资金，帮助高校化解部分债务风险，靠学校提升的竞争力和开拓办学资源的意识和能力，努力减轻中央高校财务负担。各方高层已经开始广泛关注高校的债务问题，为高校财务风险的化解起到积极推动作用。

二、高校债务风险化解的具体做法

（一）政府加大经济投入

1.完善财政拨款方式

随着市场经济的逐步深入，各高校正在探索建立一个适应公共财政、利于内涵发展的新预算模式——“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”，进而为政府提供准确的预算数字，以便于财政拨款的及时性、准确性、连续性。健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。在债务综合评估的基础上，进一步完善专项财政预算，把高校的教学、科研、服务绩效因素作为专项拨款的重要参考依据，经过财政专家来构建一个涵盖多方政策参数的拨款公式，利于拨款额度的计算和精确，强化财政投入的激励效应，积极引导高校逐步化解债务。

2.加大财政资金扶持

我国中央财政收入增长速度非常明显，而财政性教育经费占国民生产总值的比例不升反降。高等教育作为准公共产品，政府投入责无旁贷，国家必须保证对高等教育投入的主渠道作用，我国政府应从以下方面进行资金扶持：

（1）政府适当资助。在扩招背景下，不断提高每个学生的平均拨款标准，并提高评比的透明度。加大专项资金监督力度，促进各高校内涵的深层次、纵向发展，是教育事业的物质基础，是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，也是公共财政的重要职能。还可以适度实行财政贴息、补息政策。加大政策支持力度，开展一系列的优惠条件，进而有助于高校专心致力于提高教学质量，促进教育事业的积极发展。

（2）政府外汇储备注资。我国国家外汇储备急剧增长，储备规模总量超过万亿，位居世界首位。随着人民币的不断升值，政府可以动用国家外汇储备对高校进行注资来加大教育投入力度，用知识和技能改变民族的命运，不失为一个战略举措，也是完全应当的。购买国外先进教学、实习、科研仪器设备生产线，引进国外优秀人才和技术，把我国高校的教学设施匹配以国际化的水平，从硬件和软件上完善教学环境，为我国的教育事业腾飞起到强有力的推动作用。

（3）其他财政手段。开征地方教育费附加是政府筹措教育资金的一种长效机制，以使高校债务风险处于合理水平。具有规模大、周期长、收益稳定特点的高等教育产品适合发行中长期债券，虽然法律规定地方政府不能自主发行地方债券，但可以建立中央转贷国债资金制度，由中央发行教育国债，然后再转贷给地方，进而起到支持高等教育发展，利于解决高校的长期发展。

（二）政府推行制度创新

在高校负债风险规避中，政府应该起到应有的监管作用，出台相应政策，积极推进高校转制、完善产权及治理结构、加强监督和预警体系建设、提高对化解债务的奖励力度，严格遏制高校资不抵债的势头。

1.积极推进部分高校转制

高校“转制”主要是指为了丰富公办高校办学形式，采用民营化的理念，对部分公办高校着重于管理体制和经营体制，乃至学校所有制进行转变，以提高办学效率和质量，形成多种体制共同发展的良性竞争的基本格局。政府集中力量办好一批优秀高校，在“国有民营”“全额转制”和“股份制”等方式中，选择最适合的一种方式，让一部分高校转制，从根本上解决高校债务问题，促进我国高等教育可持续发展。

2.完善产权治理结构

根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求，要形成以政府办学为主体、公办教育和民办教育共同发展的格局。按照政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的原则，减少政府对高校的直接干预和行政审批，增强高校对各项事务处理的灵活自主性，让高校在竞争中研究自己的新路子，不断创新、探索，从而得到深层次的发展。政府应该更多地运用统一的法规、政策等手段，为高校塑造良好的经济、政治、文化发展环境，强化高校在债务化解等方面的责任约束。

3.加强监督和预警体系建设

教育部门审定高校发展规划和校园建设规划，控制贷款规模的最大限度。建立贷款风险预警指标体系和高校综合评价方法，在现有财务管理和会计核算的基础上，科学设计负债上限，确定贷款的合理规模和安全系数，积极防范贷款风险，及时揭示隐性问题，对高校财务风险进行预警预报。

（三）法律、政策保障

依法治国是我国的基本国策，也是国家法制化的基石。只有坚持走依法治国的道路，才能保证中国真正的强盛。同样，依法治校也是高等教育发展的基本理念之一。鉴于目前高校负债有蔓延的趋势，财政部门应会同教育行政主管部门制定《高等学校贷款管理办法》，完善债务的各项管理办法，势必将债务危机从源头上遏制。

1.建立高校债务风险控制的立法

通过制定《学校法》，适时修改《教育法》、《高等教育法》，完善高校法人治理结构，实现高校自我发展、自我约束、民主治校，规避高校贷款的风险。还应该建立严格的高校贷款问责制度，政府要加大对高校贷款数额、使用等方面的监控，金融机构要加大对高校资产状况的风险评估，坚决抵制不良的投机贷款。政府应通过完善的法律机制和规章制度，建立高校债务风险控制体系，并通过建立高校债务偿还长效机制化解现有债务，限制和规范高校的贷款行为，防止新的债务出现。

2.规范高校财务核算制度的立法

政府应通过严格执行《预算法》，适时制定《教育投资法》，加大对高等教育的投入，从源头上规范高校借贷行为。事业单位的会计核算与企业单位普遍应用的权责发生制不同，一般采用收付实现制来确认本期的收入和费用，但是存在不可避免的缺陷。容易导致会计信息失真，在成本管理上具有笼统性，它也是高校财务风险形成的制度根源。加强政府审计力度，完善对经费执行情况的监控，从制度建设方面强化债务风险的管理与控制。

3.鼓励全社会资助和捐赠的立法

越是经济发达国家，全社会越重视高等教育，捐赠也越多。严格贯彻执行《高等教育捐赠法》，去吸引更多爱心人士的教育捐赠资金，去规范和鼓励对高等教育的捐赠，让捐赠者得到更多的税收优惠，进而鼓励将捐赠范围逐步扩大，让捐赠人士从捐赠的行为中得到名誉与经济上的回报。进而保障教育的经费来源，拓宽高等教育的来源渠道，帮助高校走出债务危机。

（四）加强与外界的合作

1.创新型大学的构建

高校拥有很强的科学研究能力，而高校中的科学研究可以与工商产业相结合，创造出价值，从而进一步支持大学的研究和发展，扩充大学的科研经费，为高校负债危机的化解起到减缓作用。高校应充分利用自身的资源优势，推进学校创业风气的形成，大力发现学生中的精英人才，加大支持力度，正确引导他们走向属于自己的成功。坚持“产学研”创新的教育模式，作为企业需要在技术支持的教学发展，教学为科研的发展奠定基础，研究成果在企业的实际应用中得到验证，促进教育理论与具体的生产劳动相结合的一种高校联合办学模式，有利于我国教育事业的发展，也加快了高校科研成果转化到实际生活的使用速度，促进经济的发展。

2.国际合作办学

通过吸引国外发达国家和发展中国家的学生来高校的医学、会计、汉语等专业深造学习，有利于树立我国良好的国际形象，还可以增加高校的资金收入。国际合作办学不仅提高教学质量，进而有利于减少高校财政的开支，并从某种程度上增加收入，达到双赢的效果。高效开展国际合作办学，有助于培养国际型、外向型、创新型的高级专门人才，如南京大学与美国约翰霍普金斯大学共建的中美文化研究中心，就是可以效仿的一个模式，双方在平等的基础上共同投资、共同经营、共同管理，利于学生知识文化的拓展，利于综合素质的提高，开拓了学生的眼界，有助于提高看问题、办事情的能力。

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