调整电信业管制模式
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摘要：从20世纪80年代开始，世界电信业以其发展速度和取得的成绩成为信息产业发展中的佼佼者与推动经济发展的先导者。究其原因，是科技进步与政府对电信业管制的不断调整促进了电信业的竞争和发展。
政府管制之基础
一、电信业的自然垄断性。由于电信投资规模大、服务的全程全网性和通讯标准的统一性，以及由技术特征所决定的对服务质量的要求，电信业在20世纪70年代以前被认为具有典型的自然垄断特性，需要国家赋予一个或几个企业以垄断经营权，以保证电信业的规模经济效益和避免重复建设，并为公众提供质量稳定的电信服务。
二、补偿不充分的信息。电信业的信息不对称表现：一是相对电信企业，用户无法掌握各项电信资费的真实水平，缺乏判断电信资费合理性的标准；即使用户感到某项电信资费收取的不合理，要核实这个事实并讨回公道所付出的时间代价过大，致使用户对电信服务的价格只能接受；二是企业间的信息不对称，如同时拥有市话网和长话网的电信企业就可能掌握许多用户情况，因而具有特别优势。为了克服电信业中存在的信息不对称，政府管制机构通常通过发放经营许可证、价格管制等手段，要求电信企业公布其财务状况等信息，或政府管制机构直接向用户提供有关电信业务的真实信息。
三、网络的外部性。电信网是一种基于需求原因的规模经济，即用户是通过评价该网络上的用户数目的多少来选择是否加入该网络，如果网络上的用户多，就意味着入网后预期的信息交流对象的广泛性。同时新用户的加入，又使原来的用户在不用增加付费的情况下，增加了可连接性，这就是网络的正外部性。由此一些大公司可凭借其强大的基础网络吸引更多的用户入网，并以低于竞争者的价格提供服务，或拒绝提供联网服务，为新进入企业设置壁垒。这就需要政府管制机构采取不对称管制的措施或进入帮助，以促进电信业的发展。
四、保证普遍服务的实现。从20世纪初，大多数发达国家和部分发展中国家都相继在各自的电信法中规定电信企业有承担普遍服务的义务。普遍服务就是让电信企业以绝大多数人能承担得起的服务价格提供基本的电信服务；服务质量要一视同仁；资费标准要统一。规模经济性决定了电信运营者服务于一小部分用户的代价是昂贵的，那些人口密度低、低收入家庭多、偏远地区的农村和山区由于铺设线路成本
高，致使电信运营者的收益无法弥补成本。这时就需要政府管制来促使电信运营者向未受服务的区域和用户提供服务，以缩小居民信息享用的贫富差距。普遍服务通常是通过政府补贴和企业内部的各项交叉补贴政策而得以实现的。
发展趋势
一、放松管制。20世纪70年代，美国首先在电信业领域引入了竞争，由此掀起了各国在电信业引入竞争、放松政府管制的潮流。这种发展趋势主要基于两个原因：其一，20世纪60年代以来，科学技术的发展不断地改变着电信业的自然垄断特性。光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发，减少了电信基础设施的投资规模，使长距离大量通信的成本大幅下降。同时电信与信息技术的快速进步和融合，使信息传输、积累、处理的各产业之间发生了相互的产业融合，电信业的内涵发生了变化，成为新型的信息通信产业。实践证明科技进步是推动政府放松管制的最为关键的因素。其二，政府和企业的信息不对称。事实上政府不可能了解市场的供需和企业内部成本的详细情况。这就造成了管制的失灵，推动了政府对电信业放松管制的趋势。
二、健全政府管制的法律制度。西方发达国家在对电信业进行管制和放松管制的过程中，健全了以电信法和反垄断法为基础的政府管制的法律依据，促进和保护公平的市场竞争成为政府管制的重要内容。其一，各国不断修改和完善电信法，为促进电信业的竞争提供了法律保证。1996年美国颁布了新电信法，撤除了电报、市话和长话服务之间的隔离，英国1984年修改电信法，允许大东电信公司的子公司MERCURY通信公司可以经营基本电信业务，电信业由一家独占变为双寡头体制；日本允许其他公司经营长途通信业务，全面放开各种增值业务，市话继续垄断。法国、德国等其他国家也进行了类似的电信法的修改，旨在促进电信业的竞争和发展。其二，反垄断法对促进电信业的竞争具有重要作用。下面以美国的反垄断法为例，说明反垄断法对促进电信业竞争的重要作用。1949年司法部AT&T违反谢尔曼法，其目的是要将其所属的WESTERN/ELECTRIC从BELL系统分离出去。1974年，美国法院再一次AT&T在长话和市话运营以及通信设备市场中的垄断。经过8年诉讼，1982年AT&T与司法部达成协议，将AT&T解体，并可进入计算机及信息服务等领域。美国电信业进入了竞争时代。
政策选择
顺应世界电信发展的趋势，我国电信业的政府管制体制和政策进行了一系列的演变，但连续的改革却不能替代这样的现实：用户并没有享受到质优价廉的服务，有些电信资费不降反升；电信公司间公平的竞争态势并没有形成。为了改变这种现实，目前政府管制的政策还需要做以下方面的调整：
一、保持管制机构的独立性。1998年3月前，电信业的管制机构是邮电部，由于邮电部和中国电信的特殊关系，致使邮电部对联通采取了种种反竞争行为：原因是邮电部既是国家电信政策的制定者和政府管理机构，同时又是电信业的经营者，存在明显的政企不分；并且邮电部和中国电信在职能、机构上互有交叉，这就使得邮电部在行使管制职能时不能保持中立、平等对待各市场主体。
信息产业部的成立，向管制机构的独立性迈出了重要一步。但信息产业部目前还不能算是一个中立的管制者，它与中国电信等原邮电系统的企业尚未真正做到政企分开。为进一步促进电信业的竞争，增强我国电信业的竞争力，必须保证管制机构的独立性。可采取的措施有：其一，信息产业部不能与中国电信、中国移动等电信企业有产权和人事等方面的纽带关系；其二，信息产业部需要更多的电信专家、经济学家和法学家的参与。
二、健全政府管制的法律体系。在计划经济时代，政府管制靠文件靠行政手段来管制电信业；在市场经济中，必须要靠法律法规，依法管制电信业，这就要求及时出台电信法和反垄断法。目前，政府对电信业管制的依据是《中华人民共和国电信管理条例》，这一条例是在未对电信管理体制进行大的改革时形成的，已不能适应电信业竞争的要求和电信市场对外开放的形势。为了规范信息产业部和电信企业之间的行为关系和促进公平竞争的市场环境的形成，我国应尽快制定比较完备的电信法，其内容应包括：明确规定信息产业部的管制权限和管制范围，理顺政府、专业管制机构和电信企业之间的关系；明确电信经营者提供服务的标准和其义务、权利；规定市场准入的条件和范围，包括国内和国外经营者两方面的内容；以及市场行为方面的规定，如市场竞争、互联互通与服务收费等。
我国电信业引入竞争后，不正当竞争、限制竞争的现象时有发生，严重扰乱了市场的竞争秩序和损害了用户的利益。为了与电信业加强竞争的改革进程相配套，我国应及时出台反垄断法，来规范竞争性电信市场的形成。
三、竞争和普遍服务关系的协调。我国电信的普遍服务义务在垄断的环境中是由原中国电信来承担的，主要通过业务之间的交叉补贴，使普遍服务得以实现。在电信业中引入竞争后，为解决竞争和普遍服务的矛盾，信息产业部可以采取以下管制措施：其一，由于中国电信拥有雄厚的网络资源，这是在垄断体制下由国家的各方面支持而形成的，可让中国电信承担普遍服务的义务，其他新进入者可暂不承担这一义务。其二，根据我国国情，确定普遍服务的内容及标准，并把普遍服务业务与竞争性业务分开，建立独立的经济核算和财务体系；建立普遍服务基金，其来源可向各电信运营企业按其营业收入的一定比例收取。
四、对服务质量的管制。在引入竞争的过程中，各电信企业有可能为了提高市场占有率，而忽视服务质量的提高，这就需要加强对电信企业的质量管制。为此，信息产业部可以制定一系列的服务质量指标，如故障排除及时率、装移机平均时限、正常运转的公共电话亭比率和一次性通话失败率等；并定期进行服务质量的统计，向社会公开，让用户进行监督；对提供低劣服务质量的企业进行经济上的处罚，对服务质量有明显提高的企业进行奖励。