草原畜牧业面临的问题及对策思路

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1内蒙古高原的自然地理环境虽不适合于农耕但却适合于畜牧，尤其适合于游牧。而游牧生活又不允许人们聚落而居，更不允许将草场分割为大小不同的条块占为己有。随着移民的大量流入和农田范围的不断扩大，内蒙古自治区的许多地区社会经济活动经历了游牧牧农并存半农半牧农业的变迁过程。这种变化，用费孝通先生的话来讲，“在经济上……走了下坡路”。他说：“移入的汉人越多，农田越多，日子越难过。”这是“引起民族矛盾的经济基础。”“靠天种地的粗放农业对牧场草地来说是一种破坏力量。而且凡是丢荒之地，在天旱地区植被破坏后，很快就会沙化，农耕所及，草场荒废。”现在，内蒙古草原畜牧业面临的最大问题就是其支持系统――草原生态环境的严重破坏问题。因此，草原生态环境的建设和保护是关系草原牧民及其生计方式――草原畜牧业的生死存亡的重大经济和政治问题。

2近百余年来，对内蒙古草原进行不合理开发的结果，草原生态环境现在已经严重恶化了，很多农牧民因之而贫困，因之而成为生态难民。说起草原生态环境恶化的原因，不外乎自然因素和人为因素两个方面，其中人为因素又可分为人的行为因素和制度因素两个方面。

行为因素中包括滥垦、滥挖、滥砍、滥采、滥牧等行为。权威人士认为，在我国草地退化的人为成因中，过度放牧占283％，过度农垦占254％，过度樵采占318％。但就过度放牧、过度农垦、过度樵采三个成因的内在联系来看，过度农垦是过度放牧、过度樵采的原因。因为，滥垦草原直接导致草场面积的缩小而加剧草畜矛盾和人畜矛盾，并造成过度放牧；涌入草原的大批农民为解决他们的取暖烧饭问题，必然大量樵采。而人的行为受制于制度，所以草原退化沙化的人的行为原因，实际上就是制度原因的表现形式。

制度因素中包括政策导向、法律制度、产权制度、传统观念和价值观等方面的原因。

（1）从政策导向的影响看，1958年的“以粮为纲”的农业政策和20世纪90年代的“粮食自给”等政策的实施，对于内蒙古草原来讲，是一场灾难。据不完全统计，在“以粮为纲”的农业政策和“牧区粮食自给”的指导思想下，从1958年到1976年的18年间，开垦内蒙古大草原共4500万亩，导致了草原的严重退化沙化。根据实验，开垦1公顷土地就会使3公顷土地沙化。按这一比例计算，从1958年到1976年的18年间，已使13500万亩土地沙化。

（2）从法律制度方面看，虽然早在1985年就已经颁布和实施《草原法》，但《草原法》在保护草原方面没有起到应有的保障作用。再加上草场承包经营权的债权性质，对草原生态环境的负面影响，草原照旧退化沙化，没有受到法律制度的有效保护。在草场承包经营权债权化的情况下，常常发生发包方通过调整合同来损害草场承包人利益的现象和草原的开垦、流失、污染等现象。如目前在牧区普遍存在的上级领导干部、离退休干部、外乡人，利用草场承包经营权的债权性质，或通过各种人际关系，或通过有偿流转制度，租到或承包到集体经济组织的机动草原进行掠夺性经营而导致草原的退化沙化。

（3）从草场产权制度方面看，首先，“畜草双承包”进程的不同步性造成了草场的退化沙化。1983年起，牧区全面推行“牲畜作价，户有户养”的生产责任制，从1984年开始内蒙古牧区全面推行“畜草双承包”责任制，应该说草场承包和牧畜承包的时间起点基本上是同步的。但是，在实践中，其进程却不同步的，家畜“作价归户”工作于1985年就基本结束了，而草场承包却时隔15年到2000年才基本结束。在这期间，草场处于无人管理的“公共草场”状态，牧户随意使用他人草场，一味追求牧畜头数。其结果，牧畜头数激增，草场严重退化沙化。其次，草场有偿流转制度造成了草原的退化沙化。从理论上讲，草场承包经营权的有偿流转有两种形式：改变承包经营合同主体的流转和不改变承包经营合同主体的流转。改变承包经营合同主体的流转，是指由承包人将承包经营权转让给他人，承包人自己完全退出承包合同关系，由受让人取代承包人地位的状况；不改变承包经营合同主体的流转，是指由承包人通过转包、出租、互换、合作入股的方式将承包经营权转让给他人而承包人仍为原承包经营合同主体的状况。根据我们的调查，在牧区只存在不改变承包经营合同主体的流转形式，而这种流转形式对草原最具破坏性。最后，在无准备无投资的情况下，对草场进行的划分造成了草场的退化沙化。在进行草场承包时，没有相关政策支持和资金保障的情况下，匆忙地对草场进行了划分。牧民没有能力全部围栏自己所分到的草场，国家又没有能力替牧民围栏草场的情况下，牧民就有一种趁机尽可能地多利用草场的心理，使劲增加牧畜头数，结果，草场退化沙化了。

（4）从传统观念和价值观方面看，首先，对于我们中国人来讲，世间最好的东西就是“好”字本身即“女”和“子”，而且“女”和“子”越多越好，叫做“多子多富”。这种价值观和生育观念的影响下，人口出现了绝对过剩现象，对我国生态环境形成了巨大压力，并致使有的地方的生态系统濒临崩溃。其次，“内蒙古地广人稀可以容纳更多的人”的人地关系观念影响下，大量的人口涌入内蒙古，给这里的生态环境造成了巨大压力。最后，在唯农是种、见地就开的小农意识和观念的影响下，涌入内蒙古的流民开垦了大量优良天然草场，导致草场的严重退化沙化。

总之，生态环境遭到破坏的原因就是人的因素即人口数量过多、素质过低。超过生态环境承载能力的人口规模必然破坏生态环境的平衡，在这方面，有很多历史实例和现实例子，现在人们也普遍意识到了这一点；那么，过低的人口素质又如何破坏生态环境呢？过多人口的形成本身就是人口素质过低的一个表现，在人的素质过低的情况下，人一到生育年龄就会自然繁殖，只知道生育，而不考虑如何养活；人的素质过低了，人就难以对自己周围的自然环境和生态规律进行正确认识，只顾向大自然索取而不思回报大自然；人的素质过低了，人就变得保守落后而形不成先进的意识形态，更形不成高效率的制度，以协调人与自然的关系。

3在内蒙古草原生态环境日益遭到破坏的情况下，一方面，一部分牧民和开垦草原农民本身贫穷了，成了生态难民。截止2000年底，我区还有80万绝对贫困人口和300万未稳定脱贫人口。除这一部分人以外，还有一部分农牧民则正在失去他们生产生活条件，如果不采取有效措施加以解决，他们也很快成为贫民或生态难民。另一方面，草原植被的退化和化，在每年的冬春季节里产生着严重的生态外部性――沙尘天气，影响着京津唐地区民众之福利。从长远看，也有可能对中国乃至世界范围内的气候产生影响，使其朝着不利于人类的方向发生变化。因此，进行草原生态环境建设势在必行。那么，如何进行草原生态环境建设呢？进行草原生态环境建设的方式方法有很多，但我以为，我们应该从生产力的两个源泉方面入手做好以下两个方面的工作：

（1）通过强有力的计划生育政策，严格控制人口增长。“一对夫妇只生一个孩子”的计划生育政策丝毫不能松动。这一政策在中国农村已经开始松动，允许农民生育第二胎。这样做的考虑之一可能就是国家无力解决农村人口的养老问题。其实，人口激增而导致的生态环境的破坏及其巨额损失，国家同样不能承受。因此，我们不仅要求自治区严格执行“一对夫妇只生一个孩子”计划生育政策，而且也要求内地及发达地区严格执行“一对夫妇只生一个孩子”计划生育政策。从理论上讲，一个地区的经济越发达、人均收入水平越高，他们对以生态环境为基础的物品和服务的人均消费量就越大，换句话说，发达地区的以生态环境为基础的物品和服务的人均消费量大大高于欠发达地区人均消费量。因此，他们人口数量的增加意味着我们生态环境压力的增加，反之，则相反。从这个意义上说，对生态环境的破坏，发达地区的人比欠发达地区的人负有更大的责任，城市人比乡村人负有更大的责任。

(2）在严格控制人口增长的基础上，首先，明确草原生态环境建设的投资主体。内蒙古草原是我国北部生态屏障，如果它退化殆尽而变成沙漠化土地之后，不仅会危及我国生态安全，而且也会危及我国政治―经济安全。1986年，布伦特兰曾意味深长地说道：“在不久的将来，穷人中的环境问题，通过政治不稳定和动乱的传播，也会影响富人。”因此，内蒙古草原生态环境建设是属于全国性的公共物品，应由中央政府投资建设。内蒙古自治区地处京津唐上风口。按照英国经济学家庇古损害者对受损者进行赔偿的观点，我们内蒙古应该对京津唐地区民众进行赔偿。这种理论在治理环境污染方面可能有效，但在生态建设方面显然具有局限性。实际中，我们也像庇古所主张的那样做的话，必然要犯错误。

其次，进行经济结构的调整。从经济学角度讲，通过产业结构的调整来减轻对生态环境的压力，是一个非常有效的方法。第一产业应按照以牧为主的方向并依“草、林、牧、农”的顺序进行调整。第二产业应以发展绿色产业和绿色产品为突破口，加紧发展农畜产品加工业和特色食品工业，以促进我区工业化的实现。工业化的动力源是能源工业，因此，培育和发展新型无污染能源工业又是能源工业发展的一个方向。工业化的实现以高科技产业的发展为先导，因此，应该优先发展那些投资少、发展快、具有未来前途的高科技产业。第三产业中应该优先发展交通运输业和邮电通讯业，在此基础上再发展旅游业，蒙药制药，蒙文信息处理等产业。

最后，进行生态环境建设的制度创新：a政策定位上进行创新。生态环境和人口是生产力的两个根本源泉，这两个方面协调好了，经济社会才能可持续发展。我们国家从1978年开始实行计划生育政策，20余年来累计少生3亿人，为国家的经济建设和社会繁荣做出了不可磨灭的贡献。这归功于有一个强有力的计划生育政策体系、机构及责任制制度。作为生产力源泉的另一方面的生态环境建设，同样也需要一个强有力的政策体系、机构及责任制制度。因此，把生态环境建设同计划生育一样定位于基本国策，机构和人员配备上，同计划生育部门一样，须要设置一套人马，建立领导干部目标责任制，制定和出台相关政策法规，认真落实，严格管理，是很有必要的。否则，实现可持续发展便成为一句空话。b投资机制的创新。生态建设是全国性公共物品，须要由中央政府提供，这就需要建立一种以国家投入为主的投资机制，把荒漠化治理工程建设纳入国家基本建设计划，立项投资；地方按一定比例配套部分资金；群众投工投劳获得报酬；对于治理工程建设中的产业开发项目，可采用国家贴息贷款方式，鼓励企业参与，多渠道筹集资金。c管理机制的创新。具体要依法管理，加强领导，强化领导干部目标责任制，对水资源分配体制进行改革。d激励机制的创新。具体要做好产业开发，政策优惠，利益补偿，权属落实等工作。e税收及税费制度的进行创新，开征环境税和羊羔税。fGNP核算指标的进行创新，建立绿色GNP核算体系。g停止草场的有偿流转制度，因地制宜地恢复游牧畜牧业。h修改《草原法》，物化草原承包经营权。j建立草原文化保护区。