公共财政下财政监督问题研究的文献综述

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摘 要：基于目前财政体制改革继续深入的局面，财政监督工作面临多头管理责任不明、财政资金使用需有效性考核的境况，公共财政监督问题成为国内学者研究的热点。结合相关学者的实际研究，对各位学者的观点进行了提炼，总结各位学者对公共财政监督的研究成果，着重在预算监督和绩效监督层面进行拓展，并从研究内容上给予总结概括，提供今后的研究思路。

关键词：公共财政；财政监督；预算监督

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0145-02

一、公共财政框架下的财政监督研究趋势

学者们分别从广义角度对财政监督的本质及其制度完善等方面进行研究，从狭义角度对财政监督制度安排提出完善和创新。

（一）广义视角上财政监督的研究状况

在广义的财政监督视角上，学者们主要是从认识并保障民众监督主体地位，发挥民众监督职能角度进行研究。张馨（2003，2009）认为财政监督的根本问题是人民群众的监督未能真正发挥作用，认为财政监督的本质是通过对财政资金的监督达到对政府权力约束与规范的目的，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动，财政监督模式改革根本点在于按照市场化改革要求变革财政内部监督，同时将改革重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法制建设，使整个财政监督法制化。文炳勋（2006）认为财政权力在国家立法机关和国家行政机关之间的横向划分与制衡是突破现有财政监督困境的关键，加强和完善人大财政监督制度则是建设与民主政治发展的客观要求，切实赋予人大财政决算的监督审批权，解决人大财政监督权力的虚置问题。马骁（2011）通过对公共财政语境的分析，认为构建完整的财政监督体系重点是在强化财政监督的基础上有序推动监督财政，并分别从财政部门视角、政府系统内部视角、整个社会视角自内而外地提出实现措施。

（二）狭义视角上财政监督的研究状况

在狭义的财政监督视角上，不同学者研究的重点各有侧重。有的学者从财政监督面临的现状和问题着手，针对性地给出相应的政策建议，如苏明（2004）、蒋国发（2008）从理论研究、实践问题入手，认为中国财政监督面临的主要问题有：一是财政监督的覆盖范围仍然不能适应形势发展的需要，政府大量的非税收入和国有资产都游离在监督之外。二是财政监督的方式尚不规范，具体表现为“四多四少”现象。三是财政的内部监督较为薄弱，徐佳（2008）指出内部监督由于部门隶属关系，在本部门利益以及其他因素作用下，其约束力弱。四是财政监督和其他经济监督的关系有待进一步理顺，各监督主体之间的职责分工不明，多头检查、重复检查时有发生。五是财政监督的法制建设滞后，李袁婕（2011）认为中国还没有独立科学的财政监督法律法规，影响了财政监督的权威。另外，有的学者则从充分发挥财政监督职能的路径选择入手，如任剑涛（2011）考察了分权制衡的权力体制中立法机构、行政部门的财政监督职责，认为中国目前的权力运行状况是行政部门相对立法机构强势，得出以行政性绩效预算为杠杆，提升政府的预算编制水平与预算执行力，是发挥财政监督职能最为有效的路径的结论。还有的学者利用模型工具对财政监督中各个微观主体的行为进行分析。如陈工、陈健（2007）运用博弈论的分析方法，构建一个简单的两人两阶段动态博弈模型，研究财政监督主体和财政监督客体的最优行为选择，认为财政监督客体最优违规程度同惩罚力度、客体折现因子及监督主体的监督概率成反比，并在此基础上探讨财政监督制度的优化问题。

二、财政监督现状的原因分析和改善现状的具体建议

通过以上学者的研究，我们发现财政监督在财政改革继续深化过程中依然面临很多问题，不能充分发挥其监督职能。造成这一局面的原因，归结起来不外乎两个层面：在整体制度设计层面上，一是财政监督的法律法规体系不完善，财政监督的重要性未得到正确定位；二是立法机关、行政机关、社会舆论及民众等财政监督主体的权力、责任的界定不明晰，现实中往往造成权力和责任不对等的现象。具体来说，目前中国存在立法机关的财政监督存在虚置问题，行政机关中的各个部门之间权力重叠、责任不清，社会舆论及民众的监督权利未得到充分保障的现象。在财政部门内部控制层面上，一是财政部门的各职能部门职责未根据分权的要求进行有效设计，业务部门间权力重叠职责不清，专职监督部门的地位不高，未能将监督融入到业务执行过程中，具体表现为预算的编制、执行、监督中出现的权责混乱问题；二是财政监督部门的意识和采用的方式方法落后，目前监督的考评依然多是考虑规范性和安全性采用合规性监督，未充分考虑财政资金使用的有效性。因此应对财政监督体制进行一系列的改革完善。

各位研究者的具体建议有以下几个方面：一是构建并完善财政监督法律法规体系，苏明（2008）建议要规范和完善财税、财务、会计活动的法规制度，将现有法规中的不合理部分进行修正和完善，消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难。李袁婕（2011）建议为保障财政监督职能有效发挥，必须制定统一的《公共财政监督法》，该法应全面系统地规定各监督主体的地位、监督程序方式、监督主客体的权利义务和法律责任。寇铁军、周波（2011）认为中国财政支出监督的法律体系建设应融入财政支出合规性和有效性的长效制衡机制的建设中，将预算监督作为财政支出监督重点，将财政支出决策和绩效评价纳入财政监督范围等要求。二是充分发挥立法机构监督职能，保障社会中介机构及民众的监督权，文炳勋（2006）认为完善人大监督的重点是国家财政预算、决算的审查与审批，并配套完善预算收入制度、政府采购制度、预算报告及预算列支制度。社会监督在整个财政监督体系中占有重要地位，应切实保障其有效实行，寇铁军、周波（2011）认为应在法律中明确规定内容及程序、方式；马骁（2011）认为关键是保障民众财政信息知情权，消除信息不对称带来的监督技术壁垒。三是完善财政监督管理的新机制，强化财政部门内部监督，张美玲、王化敏（2006）等认为财政监督要由事后监督转变到财政分配全过程，由只重视收入监督转变到收支并重，由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督，由以外部监督为主转变到内外监督并重。财政部监督检查局课题组（2007）建议在财政部门内部实现合理分权基础上，构造一种全过程预算监督制衡机制，以此对支出资金的流动进行适时和全程式的监控和报告。高伟明（2003）提出监督模式要向管理型转型，完整的财政监督管理机制应包括财政监督目标选择机制，中央财政收入、支出监管机制和会计监督检查制度，内部审计机制和对专员办的考核评价机制。四是建立财政监督与其他经济监督的有效协调机制，苏明（2008）根据财政监督、审计监督、税务监督不同的特点和监督目标的一致性，建议采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作，实现信息共享，提高监管效率，做到分工明确，各司其职。

三、财政监督未来的研究重点：预算监督和绩效监督

关于建立科学完善的预算监督体系和科学的财政绩效监督体系成为研究重点。在建立科学完善的预算监督体系方面，杨雅琴、江南（2009）认为预算监督包含两层含义：一是监督主体对各级政府和预算单位进行的合规性监督，二是监督主体以政府预算监督为媒介，对政府活动和社会公共资源流向进行监督。张美玲、王化敏（2006）认为应当从预算编制、预算执行过程、预算执行结果三个节点加强监督。文炳勋（2006）则认为需要充分发挥人大在预算监督中的作用，推进预算监督制度的改革。在建立科学的财政绩效监督体系层面，安秀梅、王凯（2009）分析了建立财政绩效监督体系的必要性和可行性，根据中国国情及借鉴国外经验，认为中国财政绩效监督工作应分为建立重点项目财政绩效监督与建立和完善其他财政经常收支项目绩效监督两个阶段进行。何兆斌（2007）认为缺乏绩效理念、缺乏制度层面的支持、预算管理水平低、缺乏绩效标准、数据收集困难、人员能力建设滞后是开展绩效监督的难点所在，他建议要转变管理理念，在制度建设层面要加强绩效监督工作组织领导，选择合适试点项目，建立绩效数据的检测系统，在技术和人员层面要建立绩效评价指标体系。

四、研究简评与展望

近年来，各省根据本省不同情况展开了关于财政监督工作的一系列改革，在一定程度上保证了财政性资金使用的合规性，使财政性资金流向部分满足公共财政的要求。通过学者们的研究，可以发现财政监督的主体由单纯的财政部门监督拓展到人大、审计、财政、税务等相关职能部门和社会监督，研究的重点也从财政部门内部改进发展到各个监督主体的正确定位，整个财政监督体系的构建和完善这一更为宏观的层面，但由于在中国财政监督实践已走在了理论发展的前面，多数学者的研究存在解决实际情况多，利用理论知识少，着眼具体问题多，立足整体架构少的情况，同时财政监督中遇到的许多问题依旧存在。财政监督改革是与中国提出建立公共财政框架后进行的财政体制改革相一致的，过去对它的研究多集中在税收收入使用的合规性上，随着公共财政理念的深入，相关研究越来越重视将非税收入、政府基金收入、国有资产收入的支出和使用同税收收入的支出和使用一起纳入预算监督范围，越来越重视上述财政性资金支出和使用的绩效，监督范围的拓展为现实的研究提出了新的挑战。因此，一方面中央政府需出台一揽子改革方案，在整体制度设计层面实现对地方政府的制度供给；另一方面各地方政府应在基于对本地区的实际调研结果的分析基础上，具体分析各调研对象所出现的现实问题，完善内部机制设计，提出绩效评价的一整套体系和满足绩效要求的制度安排，并结合预算监督方式实现绩效预算。

参考文献：

[1] 财政部财政科学研究所课题组.中国公共财政框架下财政监督问题的研究[J].财政研究，2003，（10）.

[2] 苏明.中国公共财政监督问题研究[J].财政监督，2008，（8）.

[3] 文炳勋.公共财政的基础：人大财政监督制度的改进和完善[J].财政研究，2006，（4）.

[4] 张馨.财政监督的变革是深化公共财政改革的基础性条件[C].财政监督理论与实践研讨会，2009.

[5] 李袁婕.论中国公共财政监督制度的完善[J].审计研究，2011，（2）.