苏北农村寄宿制小学投入政策研究

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1 问题的提出

改革开放以后，由于计划生育政策的实施和农村剩余劳动力的转移，致使农村学龄人口锐减。针对这种状况，国务院在2001年提出了“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，并提出了“在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”。为了解决因布局调整而带来的 “上学远”和剩余劳动力带来的留守儿童问题，寄宿制学校开始在全国农村受到重视。江苏省为了解决农村小学生生源减少和留守儿童减少等现象，开始建设寄宿制小学。本文以苏北L县的调查数据为基础，分析农村寄宿制学校的成本结构及分担现状，并提出对农村寄宿制学校成本分担的政策建议。

2 农村寄宿制小学成本结构及分担现状

2.1 农村寄宿制学成本结构变化状况

作为寄宿制学校的建设由于省政府的财政和政策支持，基建上由于有资金和政策保证，几乎没有遇到什么困难。难的是在日常的运行过程中新增加的成本，由于没有政策的支持，仅靠学校自身很难解决。

寄宿制学校宿舍、食堂、课余时间的管理使得寄宿制学校的办学成本发生了很大的变化。办学成本的增加主要体现在以下几个方面：2.1.1 住宿管理运行成本

宿舍是寄宿制学校与非寄宿制学校的最明显区别，规范的宿舍管理需要大量的人力投入。寄宿制小学的孩子都是9-13岁的小孩子，自理能力较差，宿舍的管理必须配备专门的生活指导教师，以关心学生，指导学生生活，这一点对低龄寄宿学生尤为重要。调查显示100%的农村寄宿制学校都配备了专门的生活指导老师，师生比大约在1：3左右，由于没有正式编制，这些人员大都在社会上聘请，月基本工资在1300元以内，按每年工作10个月计算，聘请一个生活指导教师年成本为13000元左右。一般支出大约在6万左右。外加上宿舍的水电维修开支一年总数在20万元左右。

2.1.2 食堂运行成本

食堂是寄宿制学校得以正常运行的又一要素。小学正处于生长发育的关键时期，食堂不仅要解决学生吃的饱吃的安全，还要力争让学生吃的好，因此，食堂运行除了煤、水、电、人员开支以外还需要有一定的严格的管理措施。这些都需要有大量的资金作保障。起初，把食堂外包出去，但质量很难保证，价格也偏高。后来改为自己经营，考虑学生的承受能力，菜价不能定的太高，又要保证学生的营养健康状况，几所寄宿制学校平均一年支出尽增加8万元，处于亏本经营。

2.1.3 学生日常管理成本

由于学生住校，在校时间增加4倍，因为学生寄宿，原本由家庭分担的时间和职责全部转移到学校来。如课余文化生活，重大安全事故的应急处理，食品安全管理，就寝保卫，学生生病应急处理等都需要学校安排老师去管理，由于属于额外工作，势必要有加班补贴，一年下来，这不是个小数目，每年也有近七、八万员的开支。

2.2 农村寄宿制学校运行成本分担现状

举办寄宿制学校的新增成本是如何进行分担呢？调查分析发现，目前分担机制有以下三个特点：1）学校从办公经费中分担。在调查中发现，样本寄宿制小学一学期生均管理成本约为1000元，而调查县每年拨给学校的公用经费是小学600元，但生均公用经费的拨付并没有区分寄宿制学校和非寄宿制学校。这一拨款标准对非寄宿制学校已经基本可以维持开销，但寄宿制学校生均管理费要远远高于非寄宿制学校。许多学校出现亏空和寅吃卯粮的现象。2）学生家庭分担。寄宿制学校每年只能向学生收取300元左右的住宿费，一年有十万元的费用，学校还要补贴4万元左右才能保证宿舍的正常用转。3）教师隐形分担。寄宿制学校每天从起床到就寝新增大量的学生管理时间，而且大多数时间都在教室度过，生活老师从空间和能力上都很难进行这方面的管理，这段业余时间的管理责任最终落到了教师身上。学校在公用经费运转很紧张的情况下，无法全额补偿教师的额外劳动，只能采取象征性补贴的形式给老师发点补贴，聊胜于无， 教师实际成为这部分新增成本的隐形的分担者。

3 农村寄宿制学校运行成本分担的政策建议

3.1 办公经费拨款寄宿制学校与非寄宿制学校要有所区别

由于国家免费义务教育政策，办公经费就成为学校运转的主要资金来源。而办公经费划拨标准的制定一直依据原来的标准，而原来标准的出台的背景是义务教育阶段几乎没有寄宿制。因而确定标准之初并没有考虑寄宿制的特殊性。在现行标准下，非寄宿制学校基本上可以维持正常开支，而寄宿制学校生很难保障正常运转。经测算，管理一名寄宿生所耗费的管理经费相当于1.6名非寄宿生，考虑到满足寄宿条件的基本设施和人员配备并不是严格与寄宿学生数呈严格的比例关系。因此要根据寄宿人数的多少制定拨款标准，根据对几所学校的调查，认为400以上按非寄宿制学生的1.6倍标准，200-300人按1.7倍标准，100-200按1.8倍标准。100以下按2倍标准并且不低于3万元的标准划拨办公经费。对于财政转移的县，要考虑国家、省、市三级财政给予支持，来保证寄宿制的正常运行。

3.2 增加学校人员编制或用工计划，采用多种用工形式

寄宿制学校的学生食宿成为管理的内容，那么其管理体制的设计就应相应做出改变，就要有专门的人员去承担管理的职责。不要一味的什么事都让教师去承担。首先这些职责原本就不属于教学范畴，不是专任教师职责所在。其次，教师即使去做，也不一定做的就好。特别对寄宿的小学生来说，食宿管理不能看作是是简单的看看管管，而是学校教书育人的重要环节，学校的食宿场所也是教书育人的重要课堂，是学生接受生活教育的地方。这需要管理者既要有很强的职任感和爱心，还要了解小学生的心理特点，掌握一定的儿童教育方法和儿童健康保健知识。因此寄宿制学校的生活指导老师必须有较高的文化素养，接受过儿童教育方面专业训练。才能从事好这项工作。目前，部分学校采取聘请社会人员充当生活指导老师从教育的角度来看是极不合适的，只是一种权宜之计。政府要安排正式编制，如果编制确有困难，可以采用人事或用工合同，实施同工同酬，工资由财政提供。使生活指导老师招得来，留得住，干得好。把食宿管理与教学有机地结合起来，既减轻专任教师的负担，又使学生得到科学的生活教育，感受到家的温暖，促进学生健康愉快地成长。

寄宿制学生除了食宿以外，还有大量的时间在学校学习、生活、娱乐。已远远超出生活老师的管理范畴，需要有老师进行管理与组织。另外，还有重大安全事故的应急处理，食品安全管理，就寝保卫，学生生病应急处理等都需要学校安排老师进行全程跟进。适当的增加教师编制，学校可以有富余能力去安排人员专门和兼职从事这些工作，使这些工作有序进行。除此以外，由于寄宿，造成工勤人员的增加，学校可以采用合同制的办法招收工作人员，由财政出钱，做到同工同酬，减少人员的流动性，提高从业人员素质，做好寄宿制的后勤保障工作。

3.3 学生家庭适当分担，财政给予适当补助

对于寄宿制的办学成本，根据地方的经济发展水平，家庭适当地分担一些办学成本。毕竟本应有家庭承担的许多职责转移到学校来，而这些职责不是义务教育免费的范畴，学生家庭理所当然要分担，当然对于生活困难的家庭要适当的减免。寄宿制很大程度上是撤点并校的结果，撤点并校提高了办学效益，但也增加了学生的负担，财政理应给予寄宿学生适当的补助，减少由于撤点并校给他们带来的负担，这种补助实际上也是原有教育投入的适当转移。

【参考文献】

[1]田祖荫.农村义务教育寄宿制学校建设及投入情况介绍[Z].教育部财政司，2008.

[2]胡映兰.从“两免一补”看农村义务教育均衡发展：以湖南益阳市为例[J].教育与经济，2009（3）.