优惠政策、法律制度与私营企业的发展

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本文利用1996―2003年间省级面板数据,研究了地方政府的行为规范､政策供给水平与私营企业发展之间的关系｡文章的主要发现是,当政府行为缺乏有效约束时,由(地方)政府任意解释(执行)相关的法律和所谓的优惠政策,削弱了法律(政策)的可执行特征,对私营企业发展产生了显著抑制｡与字面意义上的“制度(政策)完善”相比,实际感知到的“制度(政策)执行”扮演着更为关键的角色｡

关键词:经济转型;政府行为规范;优惠政策供给;私营企业

中图分类号:F279.24 文献标识码:A 文章编号:1003―5656(2007)05―0041―08

一､引 言

优惠政策和法律制度通常被看成是转型期中国私营企业发展的重要贡献因素｡许多文献着意于刻画作为政府“偏好､态度及认知水平”集中反映的政府政策所扮演的角色[1]｡还有一些文献从“制定法”的层面强调了法律制度完善对私人企业产权保护的重要作用[2]｡在他们看来,有关私营企业财产权的法律制度的完善程度直接决定着私营企业发展水平｡

奥尔森[3]则提醒人们警惕政府所具有的进行大规模征用或罚没,以及单方面改变契约条件的能力｡若政府行为受到严格规范,政府规模和行为变化的后果通常是可以预期的;相反地,当政府行为缺乏必要约束时,由于无法预期政府可信承诺的能力,私营企业产权将面临较大不确定性(风险),企业投资激励会受到抑制｡正如施莱佛等人[4]所指出的,一个行为受到有效约束的政府,规模扩大更多地意味着供给公共产品能力的提升,不会直接导致政府从事非生产(掠夺)性活动能力的增强,客观上是有助于企业及国家经济发展的｡沿着这一思路,我们的兴趣主要在于检验政府行为与私营企业发展之间的关系,进而判断优惠政策与法律制度在转型期中国私营企业发展中所扮演的角色｡

二､理论与假说

(一)法制､政府行为规范与企业财产权保护

熊彼特发展了一个企业家在企业成长及经济变化中发挥中心作用的理论框架｡钱德勒从经济史的角度详细描述了十九世纪末至二十世纪初的美国企业为应对技术和市场变化所发生的演进｡在企业的演进(发展)过程中,企业家的素质和反应被视为关键性的解释变量｡循着熊彼特和钱德勒的传统,赵志君和金森俊树[5]分析了中国和俄罗斯私营企业规模(发展水平)的决定因素｡他们试图证明,私营企业规模与企业家才能之间存在密切联系,转型期中国私营企业的发展水平是由私营企业家的边际能力决定的｡

如果考虑到经济转型的动态性和不确定性特征,我们则倾向于韦伯的看法,影响企业家人力资本投资和企业家创新激励的结构性因素应更具解释力①｡先进工业国家的历史提供了大量经验证据,只有在财产权得到有效保护时,企业家才有可能对技术和市场变化带来的机会做出积极反应｡

保护企业财产权的法律制度无疑是重要的,但正如张维迎和邓峰[7]所指出的那样,很久以来,知识界关于变法的讨论多从“制定法”的层面展开,具体制度层面的博弈却被忽略｡保护私营企业财产权被片面理解成:在信息不完全和不对称的条件下,政府应如何制定和完善相关的政策及法律｡在我们看来,这种无视政府权力“双刃剑”性质的做法存在着将研究引向死胡同的风险:政策和法律的效果往往由政府官员的认知水平和业务素质来解释｡

用来保护私人财产权的政府权力,同样也可能被用来掠夺私人财产｡也就是说,政府对私有财产的可信承诺,是人们愿意融入社会的前提｡但不受控制､不受约束的政府权力使得政府对私有财产的承诺不可信,对分散的私人投资和企业资本扩张产生了强烈抑制｡如同经济关系中的委托人和人,单靠各种形式的法律条文还不能对政府行为产生足够的控制,也不足以保护委托人免受人“不良行为”的危害[8]｡

白重恩等人[9]在最近一项有关中国私营企业银行贷款的经验研究中,将法律(政策)分为法律(政策)内容和法律(政策)执行两部分,并认为中国不同省区的地方政府对法律(政策)的执行力度是不一样的｡在法律保护不到位的情形下,私营企业发展起来的替代性安排(自我保护机制)对缓解企业融资困难产生了积极影响｡但我们想进一步说明的是,替代性安排形成和存在的根源正是因为政府行为没有受到严格规范｡从长远看,私营企业自我保护机制的负面影响会非常显著:容易形成历史上所谓的,削弱法律(政策)的可执行特征,导致国家强制的“低水平均衡”,最终影响到私营企业的健康发展｡张维迎和柯荣柱[10]在一项跨省调查中发现,与中小企业相比,大型私营企业和地方政府的关系要密切得多｡将拥有过大的权力､行为不受限制的政府视为某些现象的始作俑者是站得住脚的｡法律制度(政策)可执行性特征的缺失阻碍了个人和企业去发挥企业家精神从而承担起技术进步和生产效率提高所必需的风险｡根据以上的讨论,我们提出第一个需要检验的假说:

假说1 过大的政府权力､不规范的政府行为使得政府对私营企业财产的承诺不可信,削弱了法律(政策)的可执行性特征,对私营企业发展会产生显著抑制｡

(二)私营企业发展中的优惠政策因素

众所周知,不同于其他转型经济,中国经济转型的一个重要特征就是速度上的“渐进性”｡在转型过程中,各级政府对经济活动的治理权是逐步解除的｡在这个意义上,大量文献强调了各级政府有关“税收金融”等方面的政策变化对私营企业发展所具有的积极意义｡但根据我们前面的讨论,片面从数量及形式(内容规定)上强调所谓的优惠政策供给并没有多少实质性意义｡例如,由于政府权力对私营企业利润的侵蚀,私营企业行为发生扭曲,使得金融机构无法准确预期私营企业行为,构成私营企业融资障碍[11],这并不能单纯通过金融政策的改进来消除｡民用航空业､石油化工业中的私营企业因国有垄断企业不断排斥､挤压,处境艰难的现实,同样能够说明一再寄希望于通过政府提高优惠政策(数量和形式)的供给水平来从根本上改善私营企业发展现状的做法,在一定程度上可能存在误区｡从这一点出发,我们还需要检验本文的第二个假说:

假说2 政府优惠政策的供给水平并不是20世纪90年代中国私营企业发展特征形成的主要贡献因素｡

三､变量和模型的选择

(一)数据来源和变量选择

本文的分省面板数据(1996―2003)均来源于《中国统计年鉴》､《中国工业经济统计年鉴》和《中国财政年鉴》所披露的官方数据①｡根据巴罗[12]的研究,如果政府受到严格监督,政府规模扩大可能会加强企业盈利能力;否则,政府规模的扩大将导致企业绩效下降｡在本文中,我们使用政府规模､公检法支出比重等替代变量来刻画政府行为对私营企业发展的效应,并由此判断法律(政策)是否具有可执行特征,即转型期中国私营企业的产权是否得到了有效保护｡

为尽可能准确､全面地反映一个地区私营企业发展状况,我们采用企业平均规模､私营企业工业总产值(ID)和私营企业投资者人数(IV)三个变量描述地区私营企业的发展水平(SC)｡工业总产值和企业投资者人数主要反映了私营企业在数量､新旧企业更迭方面发生的变化;企业平均规模则可用来说明企业由小变大的趋势,通常代表了更高水平的企业发展[13]｡

为避免模型中的选择性偏差,一是利用面板模型控制各地区的特点,二是采用虚拟变量｡作为一个幅员辽阔并且处于经济转型过程中的大国,中国各地区之间在自然､历史条件上的差异以及国内外政治､经济形势的变动都有可能对私营企业发展产生程度不一的影响｡故有必要对不同地区和某些特殊经济事件的影响进行控制以保证回归结果的可靠性｡各解释变量及控制变量的说明见表1｡

(二)模型的选择

本文对随时间改变效用的变量均作了滞后一期两年移动平均数处理,在很大程度上可避免各种可能性偏差,如通过对各变量的相关系数检验,各解释变量之间共线性均在可允许范围之内,各回归模型不存在异方差｡为检验相关解释变量对私营企业发展的贡献,我们建立两个双向面板约束模型((1)､(2))和一个总体非约束模型(3):

因变量LN(Pit)表示i省在第t年的私营企业产值､投资者人数和平均规模的自然对数,模型包含了前文定义的所有解释变量,下标t-1表示取滞后一期的两年移动平均值α0……α10､β0……β9和γ0……γ4是待估计的参数,εit(μit､ωit)代表随机误差项｡(1)式主要用于估计在给定其他变量影响的条件下,优惠政策的贡献;(2)式中的六个解释变量主要用来刻画政府行为的效应;(3)式则用来衡量优惠政策和其余六个变量对私营企业发展的总体贡献｡

四､回归结果分析

本文利用Stata8.0软件对模型(1)､(2)､(3)分别进行了回归,表2､3､4报告了按工业产值､企业规模和企业投资者人数计算的回归结果｡Hausman 检验结果显示:在表2､3､4中,方程(2)､(3)均是固定影响模型(FEM)优于随机影响模型(REM);对于方程(1)则是随机影响模型优于固定影响模型｡

在所有回归结果中,知识产权变量系数都是不显著的｡知识产权授权率对私营企业发展没有产生预期的正向作用,说明现行的知识产权保护体系缺乏效率,许多已颁布的法律(政策)并没有被认真执行｡政府相关部门的不作为可能是一个重要原因｡行政管理变量对私营企业发展的影响在3个模型中都呈现出负相关关系,且系数绝对值较大｡行政管理支出占财政支出的比重每增加1%对私营企业发展带来了约11%―87%的负面影响｡政府行政管理能力的变化对私营企业没有产生正向促进作用,在一定程度上阻碍了私营企业发展｡

公检法支出变量的影响在表2负的不显著,在表3和表4则是显著负相关关系｡与我们的预期相反,公检法支出占地方政府财政支出比重的增加对私营企业发展似乎产生了较大负面影响｡一般情形下,司法效率和司法公正性的增强有助于契约执行和降低各方交易成本,

在一定程度上克服有限理性和机会主义对交易活动的制约,使私营企业能够更容易地获得银行信贷和扩展业务范围[14]｡但我们所取得的客观数据无法反映效率和公正的主观判断｡公检法支出比重的上升也可能意味着机构臃肿､低效率和政府司法机构从事非生产性活动的能力有所加强｡

制度外收入在表3中不显著,在表2和表4呈负的相关关系｡可以认为,制度外收入对私营企业发展产生了较明显的负面影响｡这一发现与陈抗等人[15]用预算外收入衡量政府 “攫取之手”行为得出的结论基本吻合,比例越高,“攫取之手”行为越强｡关于政府规模的影响,如我们所预期的,在所有回归结果中,政府规模均表现出明显的负相关关系,政府规模的扩大抑制了私营企业的发展｡政府任意决策的权力不受限制,随着政府规模的扩大,监督政府的难度上升,政府从事非生产性活动的能力得到了加强,公共产品的供给却没有得到显著改善｡

罚没收入和行政性收费收入虽在表2和表3中均呈现出正相关关系(1%的显著性水平),但在表4却表现为负的10%显著性水平｡对私营企业规模为负的显著,表明在私营企业规模由小变大的过程中随着沉淀成本增加,面对缺乏必要监督的政府行政行为,出于对政府侵权的担心,企业家资本扩张行为受到了抑制｡根据上述回归结果的分析,不规范的政府行为对私营企业的负面效应比较显著,政府对私营企业产权的保护并不完全到位,客观上阻碍了私营企业的发展,即本文的假说1可以被接受｡

优惠政策变量在表2和表4(各表的模型(3))中均呈现出正的不显著性,虽然在表4(模型(1))中具有5%的显著性水平,但对私营企业投资者人数的解释力不强(颁布一个单位的优惠政策仅给私营企业带来约3%的增长率,且R2值小,拟合优度不高,解释力不强),一种可能的解释是,随着市场化水平的提高,现有政策仅在税收､融资等方面直接降低了企业运营成本｡当政府承诺缺乏长期可信性时,优惠政策只能在短期内为私营企业主发展私营企业提供激励｡由于面临着信息不对称､部门利益集团寻租,政府过分热衷于优惠政策的制定,反而有可能对私营企业的长期发展产生不利影响｡

通过重新引入F’值,其他自变量的总体解释力明显强于优惠政策变量,相关的非约束模型均呈现5%的显著性,而优惠政策非约束模型却不显著｡与规范的政府行为相比,优惠政策对私营企业发展的影响远没有人们想象的那么显著｡也就是说,本文的假说2得到了强有力的支持｡

在东部地区,虚拟变量对私营企业工业产值和企业投资者人数具有正的显著影响;而在西部地区则呈现出负的效应｡1998年亚洲金融危机并未像预期的那样阻碍私营企业发展｡表2和表3中金融危机虚拟变量系数均呈现1%的显著性水平,与金融危机前相比,私营企业工业总产值和投资者人数在金融危机后的五年内增加了66%｡金融危机前后私营企业的规模变化不大(表4中金融危机虚拟变量系数均不显著),可能是金融危机主要影响了较大规模的企业,私营企业因为规模普遍较小,行为不够规范,反而避开了金融危机的沉重打击｡另一种可能性涉及到企业的融资方式,中国私营企业主要依赖内源性融资,外源融资比例很低｡

五､结束语

黄仁宇[16]曾经形象地用一个“立”字来比喻中国社会制度结构的变迁｡他认为,经过数代人的不懈努力,中国社会已成功建立起上层建筑“”和相应基层组织“_”,但中间的两个撇“ｿ”字却从未真正立起来,即法制始终不能有效阻止上层对基层的侵扰,私营企业的发展环境充满不确定性｡自20世纪80年代以来,我们在建设法制社会,特别是在政策制定和国家立法方面取得了令人瞩目的成就｡与此同时,在规范政府行为,解决韦伯所谓的经济体制的“可预见性”问题上却进展有限｡本文的计量检验结果显示,不规范的政府行为仍然阻碍着中国私营企业向现代企业的转变｡

过大的政府权力和不规范的政府行为使得政府承诺缺乏可信性,政策和法律的可执行性特征被削弱,将迫使私营企业寻求官方庇护(发展自我保护等替代性安排)｡政策和法律不彰,结果就是“钱权交易”的腐败故事[13]｡这显然与我们建立和巩固社会主义市场经济体制的宗旨相违背｡

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