我国养老旅游发展问题探讨
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根据国际通行的人口老龄化社会标准，我国在1999年就进入了老龄化社会，2012年底我国60岁以上老年人口已达1.94亿人，2025年将突破3亿人。2013年9月6日，国务院再次颁布了《关于加快发展养老服务业的意见》（国发[2013]35号），明确提出要“健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，统筹利用各种资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展。”发展养老旅游，实现养老与旅游互助发展是解决我国老年人老有所养、老有所享和老有所乐问题的重要举措。
一、我国老年人养老旅游现状与问题
养老旅游（又称旅游养老），是老年人不以获取经济利益为目的，为了寻找更舒适的养老环境而离开居住地，连续不超过一年的休闲、度假和养生等旅游活动的总称。
我国养老旅游市场在20世纪末21世纪初才开始萌芽、发展，目前主要表现为团队旅游、自助旅游，旅游目的以观光休闲为主，旅游人群主要是60-75岁，身体健康状况比较好的城市中低龄老年人。参加团队旅游是当前大多数老年人旅游的首选形式，主要包括原工作单位组织的离退休员工集体休养旅游，老年人自行或相约参加的旅行社组织的休闲旅游等旅游项目。近年来随着老年人经济条件提高、身体健康状况增强、旅游交通条件改善、敬老爱老设施完善以及老年人旅游意愿增强，越来越多的老年人开始倾向于自助养老旅游，或于山水间怡闲情，或到异乡处访亲友，或在养生区求短憩，旅游和生活质量均明显提升。其中，候鸟式养老旅游最具特色，也发展最快，大致可分为异地养老机构旅游养老、自主交换式养老、分时度假养老等模式。异地养老机构养老主要是指老年人根据气候变化和个人爱好，到更适合养老的异地养老机构休养，一段时间后再到其它地方的养老机构休养或返回居住地，最具代表性的是东北老年人冬天到海南养老旅游。自主交换式养老指不同地方的两个或多个养老机构根据老年人的意愿相互交换床位，以及不同地方的老年人自主或通过公益性组织联系，在一段时间内相互交换住所。2004年，大连设立了全国首家互动式异地养老服务中心，又如位于赣州市杨仙岭旅游区杨仙老年公寓是江西省首家集养护、托管、娱乐、购物休闲、康复和医疗于一体的大型老年生活场所，其发展目标是“赣南老年人的家在全国各地，全国各地老年人的家在赣州杨仙老年公寓”。分时度假养老主要是借助旅游酒店等服务机构，通过购买分时度假权益等形式实现短时、多地或多机构分时养老，如近年来各地推出的权益性度假酒店、分时度假会员制等。
养老旅游作为一种新生事物，在发展过程中已开始暴露出一些制度性或措施性问题：一是法规文件中对养老与旅游互动的制度安排只有倡导性意见，容易导致地方政府及其相关部门对养老旅游制度创新缺乏动力，个别地方单兵突破的养老旅游试点也“雷声大雨点小”，或成效不明显，或局限于一隅无法全面推广。二是各地仍存在不同程度的养老补助政策地方保护，对非户籍老年人在本地旅游养老不予补助或减少补助。如某区《社会办养老机构资金补贴暂行办法》规定对社会办养老机构给予10万元至20万元的开办补贴，但户籍老年人应占全部收养老年人的80%以上。三是各地对与养老旅游相关的老年人社会优待政策也存在一定程度的地方保护。如某市《老年人社会保障和社会优待办法》规定外地常住老年人可享受公交免费、减免国有景区门票等优待，但须是常住的外埠老年人，并且办理和持有该市老年人优待卡或优待证，从而把绝大部分养老旅游者排除在外。四是养老旅游管理和服务部门职责不明，导致重复监管或监管空白同时存在，特别是监管不力的情况非常突出。五是缺少对养老旅游的专项扶持政策，特别对老年人自助旅游没有相应的扶持政策。
二、发达国家养老旅游发展经验与借鉴
发达国家是养老旅游的发源地，也是养老旅游的积极推动者，欧盟、美国和日本的发展经验颇有借鉴意义。
（一）欧盟及法国的老年人福利旅游计划
欧洲是人类文化遗产的聚集区，借助养老旅游深度品鉴欧洲文明是许多欧洲老年人的重要生活内容。欧盟自成立始就非常重视区域旅游的可持续发展和老年人旅游问题，2003年，欧盟了关于欧洲旅游可持续发展的基本指令，提出动员包括老年人在内的各界力量参与推动旅游可持续发展。欧洲委员会注意推进老年人等特殊人群的福利旅游事业，2010年推出了主要针对老年人、少年儿童、身体残障人士以及一些家庭有困境人士的福利旅游计划，补助他们在旅游淡季的时候到政府指定的旅游场所和酒店进行消费。
欧盟各成员国都制定有相应的老年人福利政策，其中一个重要内容就是养老旅游优待政策。如法国政府于1982年成立了全法度假支票管理局（ANCV），为此那些经济拮据的人提供“度假支票”服务。符合享受度假支票条件的老年人，自己只需支付支票总价的20%--50%，就能在两年内赴欧盟17万个旅游合作点度假。据ANCV统计，仅2009年该机构就帮助了10万名退休者外出度假。
（二）美国的老年人自驾游
美国在二战后就进入了老龄化社会，自驾旅游在美国养老旅游中占有相当重大的比例。美国老年人自驾旅游得益于四通八达的高速公路网络，便利的房车或其他自驾车辆使用政策，宽松的老年人驾驶证管理政策，以及完善的老年人自驾旅游服务设备设施。如美国有许多主要服务自驾车游客的路边老年人客栈，这是一种简易旅馆，可以泊车，按小时收费。客栈工作人员均为接受过所在地风俗、车辆维保、简单医护和心理学等短期培训的老年人，深受老年游客欢迎。其中威尔逊路边老年人客栈还被美国旅游交通部评定为“美利坚老年人顾客满意旅馆”。
美国老年人的养老旅游经济保障主要来自两个方面，一是政府层面的社会保障机制，包括颁布《社会保障法案》、《美国老年人法》和《禁止歧视老年人就业法》等法律法规，设立老年人问题管理署、政府老龄问题顾问委员会和社会保障总署等老年人管理和服务机构，构建以养老保险制度、医疗保险与救助制度为主体的社会保障机制等；二是推行以“倒按揭”为代表的老年人专项金融服务。
（三）日本产业化养老模式下的养老文化生活服务
日本是全球老龄化速度最快，老龄率最高的国家之一，庞大的老龄人口迫使日本政府积极发展社会化养老产业的新模式，创新形成了家庭养老、国家养老和社会养老相结合养老服务体系。日本社会化养老产业主要服务对象是不满足于基本养老需求，追求更高生活质量的老年人，其基本方式是以市场运作为基础，借助政策补助为老年人提供全面的高端养老服务，其中最具特色的是项目之一是“大人俱乐部”。“大人俱乐部”是日本最大的铁路企业“JR东日本”面向50岁以上人群特别推出的养老旅游项目，主要是组织老年人参观各种自然和人文景观，并在旅游线路中突出住宿、餐饮的文化性，如注意安排有地方特色的文艺演出等，在东日本地区颇受欢迎。
三、我国养老旅游发展条件与原则
养老旅游既是养老的新模式，也是旅游的新形式，发展养老旅游既要契合养老的基本要求，还要符合休闲旅游的基本条件，在我国未富先老的社会发展阶段，尤需从主要政策上创造条件构建养老与旅游互动机制，以支持和促进我国养老旅游的持续健康发展。
（一）开展养老旅游的基础条件探讨
养老旅游是养老事业发展到一定阶段的产物，即社会经济和养老事业发展到了一个新的阶段，部分老年人已不满足于基本的养老需求，开始提出老有所享和老有所乐的更高要求。具体来看，发展养老旅游至少需要具备以下四方面的现实条件：一是要有必要的经济保障，即传统养老模式下的物质需求已基本得到满足，并且能够有富余的资金用于满足旅游等更高层次的精神需求。这部分富余的资金可能是老年人可的储蓄存款、人寿保险金、子女补助款或其他自有资金，也可能是政府直接或间接给予的财政性补助资金，足以保障老年人实现或部分实现老有所享、老有所乐。二是要有健康的身体条件。养老旅游通常不会像普通旅游那样可能需要旅游者跋山涉水，但仍然要长途奔波，舟车劳顿，对老年人来说在某种意义也一种“体力挑战”，健康的身体是不可或缺的必备条件。同时，养老旅游还是一种修心养性的休闲旅游，既有助于心身愉悦也需要有愉快的心情才会考虑安排出游活动，所以养老旅游不但需要生理上的身体健康，也需要心理上的身体健康。三是要有充分的安全保障。安全是养老的基础条件，也是旅游的基本前提，老年人更容易受到人身伤害和财产损失，对安全的要求也更高，没有充分的安全保障就没有养老旅游。不论是异地短住、分时度假还是置换式养老，养老旅游者不仅要面对陌生的环境，接触陌生的人群，还要面临安全相关信息的缺失，特别是医疗保障相关信息的缺失等可能危及人身安全和财产安全的问题，必须要解决好这些问题才能保证老年人敢于出游，乐于出游。四是要有完善的养老旅游服务设施。老年人不宜参加运动量大、刺激性强的旅游项目，养老旅游从行程上看具有运动量小、文化性强、保健要求高的特点，对养老旅游服务设施也要求确保安全、便捷和舒适。这就要求养老旅游服务场所在服务设施设计、建设和运营上围绕老年人的特殊需要进行统筹安排，不能为了迎合游客寻求刺激的心理而忽视养老旅游者的特殊需求，以确保老年人安于出游、乐于出游。
（二）发展养老旅游的基本原则
养老旅游的发展以四有为基础，即经济上有实力，身体上有健康，服务上有安全，市场上有需求，这些要素需要由政府或社会以及老年人自己共同提供。从发展原则上看，主要包括以下三项原则：一是互动联动原则，即保证充分、有效地发挥与养老旅游发展相关的各种要素的积极作用，并在此基础上实现互联互动，包括中央部门与地方政府的互联互动，政府部门与养老机构和旅游企业的互联互动，公共资源与商业要素的互联互动，以及养老旅游企业与老年人的互联互动等。二是市场主导致原则，即根据市场规范和商业化原则调整老年人的养老旅游供求，实现平衡有序发展。三是政策扶持原则，即将养老旅游纳入我国养老服务体系，通过财税、土地等相关政策给予必要的扶持和促进。
四、我国养老旅游发展机制与政策
养老旅游既是传统养老方式的重要补充和全面提升，也是旅游产业全面发展的重要新兴市场，需要全面贯彻互动联动的原则，结合市场主导和政策促进两方面的因素，构建和完善我国养老旅游发展的保障机制与促进政策。
（一）构建和完善促进养老旅游发展的法律保障机制
养老旅游涉及养老旅游者、养老机构、旅游企业、各级政府及其相关部门等多种主体的的多种行为，并具体体现为多项权利和义务，需要有比较完善的法律法规来规范和促进其持续健康发展。由于养老旅游是新事物，《老年人权益保障法》和《旅游法》都没有明确规定养老旅游发展的相关问题，而且有些规定还可能会制约养老旅游的发展。如《老年人权益保障法》第52条规定“县级以上人民政府及其有关部门根据经济社会发展情况和老年人的特殊需要，制定优待老年人的办法，逐步提高优待水平。对常住在本行政区域内的外埠老年人给予同等优待”。这种常住要求把非户籍且居住期限不满一年的养老旅游老年人排除在外，制约了养老旅游的发展。建议尽快修改《老年人权益保护法》和《旅游法》，从法律上明确养老旅游发展的基本规范，同时要本着协调一致的原则，制定促进养老旅游发展的行政法规、行政规章和地方性法规，以及对养老旅游进行具体管理的规范性文件和行业标准等，从而构建全面的养老旅游法律保障体系。在全面立法条件尚不具备时，可以选择海南、广西等省区进行养老旅游发展试点，通过先行制定《养老旅游发展促进条例》等地方性法规或行政规章，促进养老旅游健康、协调发展立。
（二）探讨和创新促进养老旅游发展的土地保障机制
发展养老旅游既符合完善我国养老框架体系的基本国策，也是实现旅游产业战略性支柱产业地位的重要措施，国家和地方政府有责任也有必要制定促进养老旅游持续健康发展的土地保障政策。制定促进和保障养老旅游发展的专项土地政策，主要包括专项用于养老旅游发展的国有土地划拨、出让及其配套政策，保障养老旅游发展的集体土地征收或专项使用政策，养老旅游发展土地规划或指标安排政策，以及土地出让金减免或分期支付政策等。
（三）创新和完善促进老年人参加养老旅游的资金保障机制
要发展我国养老旅游产业，需要在产业发展早期从资金方面给予特定的补助和扶持，一是用财政资金直接补助老年人参加养老旅游，主要是设立专项资金，直接补助特定的老年人群在特定的时间内到特定的养老旅游目的地进行养老旅游活动。二是对老年人的部分养老旅游消费给予费用减免，如公共交通费用和旅游景区门票减免等对非户籍老年人与常住老年人实行同等待遇。三是老年人的特定收入给予税收优惠，以支持老年人参加养老旅游。如对部分老年人的非经常性收入给予较高额度的税收减免等，或则将老年人养老旅游费用纳入其子女的税收减免范围，实行一定额度的收入减免税等。四是对老年人开展专项政策性或商业化的养老旅游融资服务，如鼓励商业银行试行“倒按揭”业务，鼓励老年人以房养老，发放由老年人子女担保或以房产抵押的消费贷款等。
（四）创新和完善促进专业机构开展养老旅游的资金保障机制
养老旅游产业要做大做强，离不开资金方面的专项扶持，以帮助整个养老旅游产业顺利渡过产业培育期。一是探索建立逐级下拔，逐级配套的养老旅游专项财政补助资金，为专业或兼业养老旅游服务企业提供专项资金扶持，放大中央财政资金的政策效果。二是综合利用国债转贷资金、财政贴息贷款、旅游专项资金、服务业专项资金、养老服务专项资金等现有的政策性资金重点扶持养老旅游企业。三是对养老旅游服务企业实行分机构、分类型专项财税支持，符合养老旅游产业发展方向的部分企业实行较大幅度的税收减免优惠。四是探索利用中华慈善总会“夕阳工程”、福利彩票“星光工程”等公益资金对养老旅游企业进行专项扶持。五是通过公办民营、民办公助、政府购买服务等形式养老旅游企业，提升养老旅游企业的服务质量和经营效益。六是探索建设专门的养老旅游酒店，探讨城市老年人与养生旅游地农民合伙建设自用房屋的新机制，可赋予老年人约定房间及公共设施使用权和一定时期内的使用继承权，农民有所有权和约定房间及公共设施的使用权，并拥有一定时期后的全部使用权。
（五）改革和优化促进养老旅游的保险保障机制
持续健康发展的养老旅游不仅需要有老年人的社会保险，医疗保险等基本保险，而且也需要服务于养老旅游的老年人的人身意外伤害、疾病保险、财产保险等商业性保险，以及以养老机构、旅游机构和旅游养老机构为保险对象的专项责任保险，从而构建与养老体系和旅游养老市场发展相适应的，政策性与商业性相结合的养老旅游保险体系。从操作上看，应当构建全国统一的老年人社会保险和医疗保险网络平台，使参加养老旅游的老年人的社会保险应当尽快实现全国通取服务，其医疗保险信息也应当尽快实现全国共享，确保养老旅游老年人的基本经济和医疗保障。同时，要鼓励商业保险公司尽快开发适用于养老旅游老年人的意外伤害、疾病保险、财产保险等特定种类的商业性保险，或者综合性商业保险，特别是要保障老年人在旅游过程中重大伤病、紧急救援等相关支出，通过政策性保险和商业保险的联动配合实现对养老旅游老年人的全方位保险保障，使老年人无忧出游，快乐养老。
（六）构建和优化养老旅游发展的多方联动执法机制
在目前养老旅游发展初期，应重点构建和优化以下几方面的联动机制：一是构建养老、旅游、卫生、工商、质监等承担或部分承担养老旅游监管职责的部门联动监管机制，通过联合执法等措施加强对养老旅游的监督管理，以监管促发展。二是构建养老旅游监管机构与消费者协会、老年协会等社会组织的联动机制，发挥社会组织或其它机构对养老旅游的促进作用。三是依托互联网等现代技术，构建养老旅游机构间的联动机制，重点是养老院、福利院、老年公寓、养老医院和旅行社等养老旅游服务信息的供求信息联动，通过养老机构床位置换、招商宣传等手段服务和促进养老旅游发展。四是试点老年卡与其他身份证件的联动机制，探讨建立老年卡与老年人社会保障卡、居民身份证三证合一的联动机制，明确老年人不分户籍享受公共交通工具和旅游景区费用减免优待，异地使用后相关补助资金可从中央政府财政转移资金中相应扣除或加以考虑。
（七）建立和健全促进养老旅游发展的安全保障机制
安全是养老旅游存在和发展的基础，要扶持我国养老旅游产业做大做强，离不开有效的多方联动、多因素协同作用的安全保障机制。其一，要有健全的适用于养老旅游发展的安全管理规范，规定养老机构、旅游企业、养老旅游机构及其从业人员全面的安全服务义务。其二，实施全面的安全监督管理，包括养老旅游相关安全管理部门的监督管理，养老旅游机构内部安全管理，养老旅游从业人员的安全服务管理，以及养老旅游者的自我安全防护等。其三，实施养老旅游全程安全管理，从专业养老旅游机构安全管理，到养老旅游过程中的安全管理，再到养老旅游突发事件安全管理，纵向到底，横向到边，确保安全管理贯穿养老旅游的全部过程和环节。
（八）建设和改进促进养老旅游发展的人才保障机制
要保证老年人在养老旅游过程中处处安全无忧，时时开心愉悦，需要经过专业培训的人员才能胜任养老旅游服务工作。因此，需要国家有关部门把建设养老旅游人才队伍与促进社会就业、养老年人才培养和旅游人才培养结合起来，探讨建立养老旅游服务专业资格制度，并将养老旅游服务技能培训纳入统一的城乡就业培训体系，落实相关优惠政策，提供免费技能培训。同时，要积极倡导、发展养老旅游服务志愿者队伍，特别是低龄老年人养老旅游服务志愿者队伍，实现社会志愿服务和老年人自我服务的有机结合，促进养老旅游产业持续健康发展。
（作者系北京联合大学旅游学院教授）