日本参与《政府采购协议》的经验与启示
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一、引言
2007年12月28日，依据中国在加入WTO谈判中的承诺，中国正式申请加入WTO的诸边协议《政府采购协议》(GPA)。加入GPA谈判是继入世之后又一重大的对外开放举措，谈判进程和结果将对中国政府采购制度的完善和开放产生深远影响。从中国随后提交的初步出价清单来看，在覆盖实体、门槛金额和补偿要求等方面，中国的出价都较为保守。这一方面是由于中国的政府采购制度建立时间不长，对于政府采购的基本规律、基础信息和经济意义的把握仍很不充分；另一方面则是对《政府采购协议》本身特别是各成员实施、履行GPA的情况认识不多。这使得我们不得不以谨慎的态度来参与加入GPA谈判。但是，在2009年7月的中美战略与经济对话中，中国承诺加快谈判进程，并在10月前提交修改后的出价清单。可见，这一谈判不可能无限期地拖延下去，而我们也应当尽快全面、深入地了解和研究我国的政府采购现状以及其他成员参与和实施GPA的情况，为今后在谈判中处于有利地位创造条件。
和中国一样，日本经济中政府的作用举足轻重，政府控制和影响的实体数量众多、影响巨大，因此政府采购在经济政策中也扮演了相当重要的角色。另外在经济体制上，日本也是中央集权的国家，其政府采购管理体制与中国也有更多共通之处。因此，日本参与GPA的经验对中国来说具有较大的参考和借鉴意义。
本文将从日本加入GPA的背景、动机和过程人手，深人分析日本在GPA项下的开放承诺，重点研究加入GPA对其政府采购制度和实践的影响，特别是加入GPA后日本政府采购的进口渗透程度，评估日本履行和实施GPA承诺的状况和效果。这将为中国在GPA谈判中制定科学、合理的谈判策略提供参考，同时，也有利于中国与日本在加入条件的谈判上掌握主动。
二、日本政府采购制度的基本情况
二战结束之后，日本在美国的帮助下很早就建立了政府采购制度，其相关的法律在20世纪50年代左右就已经得到实施，如有关中央政府的《会计法》(1947年)、《预算决算与账目公开条例》(1947年)、《合同式商业法规》(1962年)以及有关地方政府采购的《地方自治法》(1947年)。在加入GPA后，日本又制定了相关的法律履行GPA的有关义务，如1980年由内阁和大藏省制定的《有关政府采购或特定服务特别程序的命令》和《实施细则》，1995年11月制定的《地方自治法实施令特别实施细则》。日本的政府采购实施分散采购的方式，没有统一的集中采购实体，但中央政府有权力对所有的政府采购进行监督。
在政府采购领域，日本一直没有对货物原产地或是供应商国籍进行过限制，国内的供应商也没有被授予任何特权或者地方性的保护。而且，日本相关法律规定应采用公平、公开、透明的政府采购程序，自1996年以来，这种程序的运用已经扩展到了服务采购领域以及地方政府和其他机关的采购过程中。在诸如计算机产品和服务、电信产品和服务、医药产品和服务、建筑业等重要方面，日本的中央政府机构和其他机构的政府采购都服从于WTO《政府采购协议》。
在履行GPA的义务之外，日本还自愿采取措施，主动承担了比《政府采购协议》所要求的更多的义务。1985年，日本成立行动计划推动委员会，该委员会的最初目的是为缓和美日贸易摩擦。在政府采购领域，该委员会制定了一系列规则和程序，使日本的政府采购更加透明、非歧视和公开。例如将门槛金额降低至10万SDR，延长公告投标期，扩大公开招标的适用范围等。这些自愿性措施适用于所有国家(不仅限于GPA参加方)，但不适用于地方政府采购。
三、日本在GPA中的立场和作用
日本在美国的帮助下于1955年加入GATT。1963年日本又加入了OECD，因此日本也参与了OECD早期开展的有关政府采购问题的谈判。随后日本又作为GATT缔约方参与了GPA的起草和谈判，并成为GPA的第一批参加方。日本在GATT／WTO中一贯是一个跟随者的角色，在各项议题的谈判中很少表达出鲜明的立场，在大多数情况下都是以美国的支持者的形象出现，在GPA谈判中也同样如此。
此外，从日本政府采购制度的基本情况可以看到，和美国及其他许多国家不同，日本从未将政府采购作为一种保护本国产业的法定手段，日本的政府采购相关法律从未限制供应商或产品和服务的国籍、原产地，也未规定当地含量或对国内产品、服务或供应商的优惠待遇。因此，日本的政府采购实行的是一种无条件的非歧视待遇，在程序上也奉行公平、公开和透明的原则，大多数招标都是以公开竞争性招标的方式进行。这也就意味着至少从法律上，日本的政府采购市场是全面对外开放的，因而加人GPA对日本的影响不在于开放自身的市场，而在于可以进入其他国家原本封闭的政府采购市场。不过，日本在贸易自由化方面一贯是有名而无实，从法律上看，日本的贸易自由化程度是相当高的，但其市场的实际开放程度却要大大低于名义上的水平，这也是20世纪80年代美日之间频繁发生贸易摩擦的重要原因。
四、日本在GPA中的承诺分析：名义上的高开放
日本的政府采购制度并未明确包含歧视性措施，因此日本在GPA项下的承诺只是意味着在国际协议下锁定或重复其国内政策，因而在开放程度上是相当大的。不过日本也并不愿意承担过多的国际义务，在许多方面仍然留有余地。
(一)附件1“中央政府实体”承诺
在中央采购实体方面，日本承诺GPA覆盖所有受到《会计法》约束的实体，也就是说，所有需要遵守国内政府采购制度的中央政府实体都要遵守GPA的规定。它们共包括21个政府机关。附件1的注释还规定，根据《国家政府组织法》和《建立内阁法》规定的以上机构的所有内部次级部门、独立机构、附属组织和地方分支办事处都包含其中。在门槛金额上，货物为13万SDR，建筑服务为450万SDR，其他服务为13万SDR，建筑服务的门槛金额比大多数GPA参加方(500万SDR)要低。
关于货物的覆盖范围，日本受GPA覆盖的共有40种FSC两位编码产品，要低于美国的56种，占FSC全部78个类别的一半左右。这表明日本仍然希望保留利用政府采购保护特定产业的权利，即使它的国内政府采购制度并未包含歧视性的措施。被排除的产品包括武器设备和一些军民两用产品，但是汽车及零部件、电力和电子设备、建筑材料和预制构件、纺
织品和服装等产品也被排除在外，体现出日本在作出承诺时考虑到了保护本国相关产业的需要。
(二)附件2“次中央实体”承诺
日本根据《地方自治法》实行地方自治制度，地方自治体包括47个县(县、都、道、府)、681个市，其中有人口超过50万的13个市(2003年)为“政令指定城市”，实际为县级自治体。在附件2中，所有47个县级实体和12个指定城市被包括其中。而且，附件2的注释规定，所有这些实体的内部下级机关、附属和分支机构都在GPA的覆盖范围之内。因此，可以认为日本将几乎全部地方实体都纳入了GPA的管辖。这可能反映了日本的中央集权制特色，尽管地方自治体的自治权利日益扩大，但其在政策和资金上仍然接受中央政府的指导。
不过，地方实体在门槛金额上要显著高于中央实体，货物的门槛金额为20万SDR，建筑服务为1500万SDR，其他服务为20万SDR。其中建筑服务的门槛金额大大高于美国的500万SDR。另外，附件2的注释5规定，与电力生产、输送有关的采购不受GPA管辖，而且地方政府实体出于盈利目的进行的采购也不适用GPA，这是比较特殊的一个规定。
(三)附件3“其他实体”承诺
和中国类似，日本也有大量的国有企业或事业单位，部分履行着政府的管理或其他职能，这些实体并非赢利性机构，而以实现特定的政府目标为责任，如日本贸易振兴机构(JETRO)即明确承认其是一个与政府有关的独立行政法人。严格来说，这些机构应纳入附件1更为合适，另外诸如国家食品研究所、日本国家档案馆、国家高考中心、国家农业研究组织等，都应属于国家级的事业单位。在美国的清单中，此类机构都被列入中央政府实体。不过此类事业单位(B组)的门槛金额与附件1相同，因而并没有太大区别。
此外，日本的国有企业或公共公司，如东京地铁公司、日本高速铁路公共公司等，被列入附件3的A组。这些实体有一定的经济利益目标，因此在附件3的注释3特别规定A组实体出于盈利目的的采购不受GPA约束。原则上说，A组实体如果实行了私有化，就应该可以根据GPA第24条6(b)款撤出承诺清单，如日本铁路公司、日本烟草公司、日本电话电报公司(NTT)在20世纪80年代都实行了私有化，但日本申请撤出这些公司的要求被其他GPA参加方拒绝，理由在于这些公司仍然受到相关主管政府部门的控制或指导。直到2006年，NTT公司和日本铁路公司才被同意撤出日本的附件3。这表明最初出价清单的提出必须谨慎，要修改已作出的承诺是非常困难的。不过日本也并未将所有的公共公司都列入清单，一些重要的公共公司如日本国家空间发展局、日本造船工业基金会、电力开发公司、关西国际机场公司等。而且，由于日本将空间发展局排除在清单之外，美国也规定NASA的采购不对日本开放。
(四)服务和工程清单
日本的服务清单采用了正面列表法，列举了受到GPA覆盖的服务种类。总体上看，日本的服务开放是相当有限的，在149个服务分部门中，日本只承诺了39个部门。而且，日本开放的服务部门多是其国内不能充分提供或者外国难以参与竞争的，前者如废物处理服务、排水服务、大厦清洁服务、快递服务、计算机服务、数据加工服务等，日本需要外国供应商来弥补自己的供应不足，而后者如印刷和出版服务、陆路客运服务、航空客运服务、汽车维修服务等，即使有市场机会，外国供应商也很难与日本供应商竞争。而像金融服务、咨询服务、研究与开发服务、旅游服务等外国供应商有较大机会参与的服务市场，日本则不予开放。显然，这是一种避重就轻的谈判策略。不过在建筑服务上，日本没有提出例外或排除。
(五)总注释
日本的总注释较为简单，只包括两条，第一条是针对加拿大的例外，由于加拿大未承诺附件2和附件3实体，因而日本附件2和附件3实体的采购也不对加拿大供应商开放。第二条则规定对那些未给与日本供应商按照GPA第20条(质疑或申诉程序)进行申诉权利的参加方，日本也可以不给与它们的供应商援引第20条的权利。
五、日本履行GPA承诺的情况：实质上的高保护
前文已经提到，日本一直实行公开、开放和非歧视的政府采购制度，因此实施和履行GPA承诺对日本来说不是一件难事，而且日本还在GPA之外自愿实行更开放的政府采购制度，超出了其在GPA项下的承诺。从日本的政府采购统计来看(见下表)，日本在20世纪80年代的政府采购市场开放情况还是比较好的，与美国相比，日本政府采购中本国来源的比例要相对低一些，1983―1992年间日本的平均比例为84.8％，而美国为89.0％。不过，这也是美国在这一期间对日本实施的强大的双边压力有关，当时美国将打开日本市场作为其贸易政策的第一要务，而迫于美国的压力，日本政府在其最易于控制的政府采购领域也表现出合作的姿态。
但是，在20世纪90年代日本经济泡沫破裂之后，日本在政府采购领域的表现出现了严重的倒退，本国来源在中央政府采购中的比例(1997―2003年)提高到940，与80年代相比几乎提高了10个百分点。不过有限招标(限制性招标)的比重增加则明显是一种自由化的倒退，限制性招标在高于门槛金额采购中的平均比例从1983―1992年间的23.4％提高到1997―2003年间的28.3％。
如前面已经指出的，日本在其国内采购法中即明确了非歧视和开放的原则，这意味着即使日本不加入GPA或者GPA对日本完全没有约束力，日本的政府采购也理应有较大的开放程度。但是，法律上或原则上的开放承诺并不保证实际的开放水平，和日本在贸易自由化方面的一贯做法一样，日本在名义上完全开放政府采购市场，并不表明外国供应商确实可以获得和日本供应商一样的待遇，日本的各级政府采购实体仍然有相对大的自由度来选择自己中意的供应商。
应该说，日本这种表面更大的自由化和实际更高的保护水平之间的悖论确实令人感到困惑，一方面是日本为什么要在政府采购中提高对外国供应商和产品的限制，二是日本究竟如何做到这一点的。从原因来看，一个首要的原因应该是在经济不景气的情况下，日本政府越来越强烈地希望控制政府采购的流向，以帮助在经济衰退中处境困难的国内供应商。还有一个很重要的原因可能是美国在20世纪90年代经济强劲增长，对日本在开放市场方面的压力显著下降，从而使日本有了更大的自由度。但无论
如何，日本在政府采购市场开放方面的倒退，表明新GPA的达成并未有效增强其对参加方的约束力，各参加方仍然有极大的空间运用政府采购来实现自己特定的经济和政治目标。
而至于日本究竟如何能够在符合GPA规则的前提下，成功地做到保持甚至提高本国产品在政府采购中的市场份额，一个很重要的做法就是分拆合同，使更多的政府采购合同低于GPA所规定的门槛金额，从而可以摆脱GPA的约束，而同时，更小的合同可以合法地保留给日本的中小企业，而这种做法又是符合GPA规则的。如下表所显示的，在全部政府采购中，高于门槛金额的采购合同的平均比例也从1983―1992年期间的40.8％降至1997―1003年间的33.1％。此外，日本也通过一些实践操作中的灰色手段来限制外国供应商获得采购合同。例如，美国为进入日本的政府采购市场特别是公共工程市场，先后于1988和1994年签署了两份公共工程协议，明确列出了美国可以参与的工程项目。但日本仍然通过各种方式竭力限制美国企业的进入，包括纵容日本企业目标、设置武断的资格要求和评标标准、对合资企业的形式限制、复杂的招投标程序以及分拆合同等。这使得美国公司在日本公共工程中的市场份额仍不足1％。
六、结论和启示
日本作为GPA的创始成员，其政府采购体制与GPA的基本原则和规则是完全一致的，甚至在很多方面超出了GPA的一般要求。从其开放承诺来看，日本的政府采购开放范围也是相当全面的。可以说，从名义上看，日本的政府采购对外国供应商和产品几乎是完全平等开放的。而且，日本是世界第二经济大国，其经济发展水平意味着它对贸易保护的需求是较低，如其极低的工业品关税所显示的。然而，从实际的效果来看，外国供应商和产品要进入日本政府采购市场仍然是非常困难的，甚至日本的开放水平非但没有随着GPA规则的强化和扩展而有所提高，反而是出现了倒退的趋势。这一方面显示出GPA规则仍然存在较大的局限，仍然无法有效地约束其成员在政府采购中倾向于本国产品和供应商的做法，另一方面，也说明日本在政府采购中偏好本国产品和供应商的“习惯”和政府采购服务于本国公民和企业的“理念”是如此根深蒂固，远不是简单的法律修改和国际规则所能改变的。
对中国来说，日本经验的一个最大启示在于，利用政府采购支持本国产业重点不在于有明文规定要购买国货，而在于采购实体和采购人员在采购实践中能否秉持优先购买国货的理念。当然，这种优先购买国货的原则是否一定符合国家整体利益是存在疑问的，因为它与贸易自由化促进经济增长的信念是相违背的。然而，当前的国际政府采购市场开放是以互惠为基本原则的，在其他GPA成员如日本并没有真正开放市场的情况下，如果我们单方面开放市场，则市场开放的利益可能大部分将被贸易伙伴所获取，而我国企业并未能从中受益。因此，一方面，我们在今后加入GPA的谈判中，必须指出谈判对手在政府采购市场实际开放水平上的局限，即我国加入GPA并不能获得多少现实的市场机会，因此，我们在作出开放承诺时也要有合理的保留。另一方面，我们要学习和借鉴日本的经验，充分利用政府采购这一手段扶持我国企业特别是中小企业的发展以及促进我国企业的自主创新。