国家权力下的土地产权博弈

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摘 要：城中村问题是我国转型经济快速城市化过程中出现的特殊现象。其实质在于：国家权力介入集体土地产权利益分配，形成国家和集体（代表城中村村民）之间的产权博弈。这一问题的解决需要一个渐进过程，国家行政命令式的社会资源配置方式逐渐转化为产权主体之间平等经济权利的交易方式，权力（或权利）与利益需要对等。在城中村集体土地产权博弈过程中，权力与利益的不平衡转换产生了利益冲突。城中村改造需要平衡这种权力与利益的转换，化解冲突。

关键词：城中村；国家权力；集体土地产权；产权博弈

中图分类号：F321．1文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2008)05-0011-06

在进入21世纪后，我国城市化进程的快速推进使得城中村问题凸现，尤其是近几年在许多大中城市成为城市发展不可绕过的棘手问题。“城中村”指在转型经济城市化进程中，由于城区不断扩张，城市周边农村村落先后被包围在城市建成区或规划区内，成为城市里的村庄，村庄农业生产内容逐渐消减而原有社会管理状态基本不变，是中国城市发展中出现的特殊现象。对城中村问题的有关研究主要有以下角度：（1）产权分析角度，尤其是土地产权、产权与社会成本的关系。（2）政府主导作用的角度。（3）政府、城市与村民等各方行为主体利益协调的角度。（4）公共物品供给的角度。（5）较全面关注社会经济发展的各种制度安排的角度（包括土地产权、二元社会经济管理体制等）。（6）农民主体和农民现代化的角度。（7）社会学考察社会总体发展转型的角度，等等。笔者认为，城中村问题产生于一个复杂的社会系统，解决城中村问题必须与中国特殊的社会经济转型相联系，其关键是国家权力影响下的集体土地产权博弈问题。

一、二元制度下的权力与利益对等――城中村集体土地产权利益困境

（一）城中村的现状

从城中村发展现状回望，它在各地的演化虽不同，但总体有如下共同点：

1．城市经济与乡村经济从最初的明显分割到不断融合。村中土地经过逐步被征收，到被城区包围只剩下村民宅基地和集体公用地，城中村逐渐服务于城市社会经济发展，临街和临路房屋被改为各种店面，成立各种经济组织，村民自建房变为城市低收入者的廉租房。城中村这种“无农的村落”[1]俨然成为城市独特的社会服务体。

2．城中村社会生活环境恶化。城中村仍属于乡村式的自然演化态势，管理体系也没大变化。较差的卫生条件，缺乏合理规划和乱搭乱建，各色人等杂居下的现世百态，严重的“黄、赌、毒”问题，都使城中村比邻近城区“脏、乱、差”，甚至被人视作城市“毒瘤”。

3．城中村成为城市生活的“村落孤岛”。村里人出村入市，但回村又回归到“城市化”过的乡村式生活中。不论从生活方式看，还是从社会经济形态的活动规律、管理方式和管理水平看，城中村与它所处的城市都有一种异样的隔膜。

4．城中村成为城市低价生活区。躲避严格的城市管理，村民自建房成廉租房。松懈的管理降低了村中各种活动的交易成本，各种经济活动进入门槛较低，城中村俨然成了各类市场的自然生成基地。低房租、低交易成本、低生活成本使城中村成为城市中的低价生活区。

5．城中村改造已成为城市和谐发展的重要条件。随着城市现代化发展，城中村成了城市中的“化外之地”。“脏、乱、差”和“黄、赌、毒”猖獗成了城中村最大的现实问题。城市现展需要每一部分协调并进，城中村不可能长期处于同城市“排异的隔膜”状态。

（二）城中村的改造困境

一个国家的城市化进程与其经济发展和工业化进程一般是同步的，但我国一直存在城市化滞后情况[2]。造成这种现象的直接起因在于：经济转型过程持续存在的城乡二元社会经济生产生活方式及其管理体制。其中最核心的就是二元土地制度和二元户籍制度。

1．二元土地制度安排：层级控制的集体土地产权制度。根据《宪法》和《土地管理法》，城市土地国有，农村和城市郊区土地除由法律规定属于国有以外属于集体所有（包括宅基地和自留地、自留山），国有土地所有权由国务院（或各级政府）代表国家行使，农村集体土地由村集体经济组织或村民委员会代为经营、管理。即便在城中村形成以后，村中土地仍由“村集体经济组织或者村民委员会”代行集体所有权。国有土地由各级政府代行国有产权，其产权收益归国家财政。但是，集体土地产权的具体所有者身份复杂，产权行使主体分散，形成实际上的层级控制的产权制度：

第一，各产权行使主体分割集体土地产权。由体制继承下来的“三级所有，队为基础”，这已成为农村基本土地产权形式。由乡、村、组三级分割行使集体土地所有权，村民实际行使占有权和使用权。

第二，集体土地产权行使主体相互影响，影响力自上而下不对等。乡镇政府是国家的基层行政机构，村委会（代表全体村民）是自治组织，村民小组只是村委会下的内部治理分支集体，对外不具有明确的法律地位。村庄集体土地产权存在村委会与村民小组之间共同分享态势，分享程度由村委会权威大小而定。乡镇政府对村集体有行政管理指导权，不仅对自身掌握的集体土地行使产权，对村、组集体土地权利行使也有较强的影响力。

在城中村改造实践中，土地产权的处置通常由地方政府将集体土地统一国有化后再招标、拍卖或挂牌甚至协议出让。由于集体土地产权主体复杂，各主体关注的权利实现形式和内容不同，利益诉求不一致，在土地权属变更中，就容易产生激烈的权利冲突。

2．二元户籍制度安排：范围稳定的利益分配制度。城中村改造还受来自与集体土地紧密联系的其他制度安排的限制。主要是附加了许多社会管理职能的城乡二元户籍制度。

第一，二元户籍制度是其他许多制度功能借以实现的重要载体。在为追求赶超战略的特定条件下，一个落后农业国加快工业化进程必需大规模的资金积累，也为适应命令式的计划经济体制，建立二元户籍制度完成城乡分割，并以户籍制度为依托就城乡附加不同的财政税收、文教卫生、就业退休、社会保障、行政管理等一系列制度安排[3]。国家对市民逐渐建立起由此类制度进行的全面保障，而农民实际只获得集体土地占有权和使用权，村民所有一切社会经济生活保障全由自己从土地中获取。

在这一历史大背景下进行城中村改造，户籍上的村民变市民的转换本质在于：村民如何获取集体土地产权利益，如何建立起保障社会经济生活的一系列制度安排。若仅仅是户籍转换，这种改变就形成新形势下的再次不公平剥夺，是社会不安定的导因。并且，这种前期城中村改造的示范效应可能加大后续改造的障碍。

第二，户籍制度划定了集体土地利益分享的范围。村民不顾安全大肆营造多层“握手楼”、“贴面楼”，获取许多房租收入。一般农村并无多少益处的村籍户口，在城中村里都会带来直观的显性收益，村民通过城中村户籍分享集体土地上的利益。城中村户籍此时变为集体土地利益的分享凭证，并借此可换回与市民类似（尽管水平不同）的社会保障。如果在改造时打破了这种利益分享机制，又不能同时建立替代机制，城中村改造就难以顺利成功。

（三）新环境下二元制度安排带来冲突的根源――权力与利益的对等诉求

同样的二元制度安排，同样在政府管理、指导与推动下进行社会经济活动，为什么在计划经济体制下和改革开放之后较长时期内，都没有出现这么多明显的矛盾与冲突？为什么政府推动的城中村改造会产生这么多棘手的问题与冲突？这应从国家权力与经济利益的关系以及对应的产权制度变迁来分析。总之，行为主体的权力与利益应是对等的，如果出现大的偏差失衡，就会带来不稳定，矛盾与冲突就不可避免。

1．如何看权力、产权与经济利益？“权力就是以资源占用为基础，以合法强制为凭借的社会支配能力”，而“权力资源是权力主体影响权力客体行为的资本或手段”[4]。权力资源“可以分为两类：配置性资源和权威性资源。配置性资源指对物质工具的支配，这包括物质产品以及在其生产过程中可予以利用的自然力；而权威性资源则指对人类自身的活动行使支配的手段”[5]。实际上，配置性资源就是经济资源；权威性资源就是政治资源，主要包括监控、组织、制裁、意识形态等治理的手段[4]。权力主体会运用自身掌控的经济和政治两类资源影响社会经济制度安排及其运行，国家（或政府）是其中规模最大、能力最强的权力主体。

“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”[6]，“在任何社会里，资源的个人使用权（即产权）都能得到解释，即它们得到了社会风俗习惯、约束机制以及以国家暴力或惩罚为后盾的行使法律的支持”[7]；个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成。一个人对自己产权的强度依赖于他对自己产权的保护努力程度和他人企图夺取和政府予以保护的程度[8]。产权经济学家在对产权进行涵义阐释时从没忘记产权界定和实施所受到的来自社会经济背景的约束，而这种约束或保证主要由国家（或政府）来提供。

国家作为社会最大的权力主体不仅自身掌控经济资源，且有独一无二的政治资源来保障和监控社会各种制度安排的实际运行。人们就难以分清国家是为整个社会福利最大化而行动还是为政府掌控的经济利益最大化而行动。但是，一个国家的“宪法决定了基本的产权，国家既提供仲裁与执行规则的框架，又颁布行为规则，依此降低政治结构中的服从费用和经济部门中的交易费用”，“这样，构成经济组织的契约关系形式主要是由国家决定”[9]。因此，国家权力对于产权制度安排的影响是基础性的。

许多经济学家有以下共识：国家或政府对于经济利益与政治权力之间关系的掌控协调存在一种替代关系[10-11-12]。笔者认为，在一个社会的稳定宪法秩序下，这种替代关系是以保证国家或政府足以掌控整个社会为基准，不仅仅是经济利益与政治权力之间的二选一。并且，行为人（指国家、组织或个人）获得的经济利益与所拥有的政治权力最终是相统一的。否则，要么是行为人不能实现权力对应的经济利益而受到损害（如弱化或失去权力），要么是行为人会为获取经济利益而对制度安排进行变通、扭曲以至于对其变革。

以私人产权利益获取为例，说明权力对产权利益实现的影响程度，见表1。

2．计划经济体制下二元制度安排的权力与利益。根据上述观点，如果是一个高度集权的政府，那么，国家权力就会无时无处不在决定或干预产权利益的分配。

在原有计划经济体制下：

第一，国家对几乎全部社会资源拥有产权，并根据国家需要划分每一种生产要素的流动方式与范围。社会资源都由政府指令性计划进行调拨，这种配置方式本身就是权力运作的结果，所带来的经济利益必定由对应的权力主体（即国家）获取与分配，国家权力与国有产权是合一的。

第二，在集体所有制下，各种资源（包括劳动力、土地等生产要素）被划定在各个范围内为“集体所有”，其产权属于集体，由此产生的利益在集体范围内由集体权力分配；国家权力通过集体组织体现为集体权力，与集体产权是合一的。

3．国家权力推动下的城市化：政府与城中村村民的权力。我国城市化进程是伴随着改革开放的深化和整体经济发展水平的提高而加速。处在经济体制转型过程之中的政府权力仍然主导整体国民经济发展方向和速度，城市化的主要外在力量来自于（地方）政府。

第一，政府推动城市化的力度决定了城中村的形成速度。政府推动下的大规模城市扩张迫使邻近乡村被包围到城区之中。除了集体土地急速被政府征收而减少之外，村落的其他一切似乎变化不大。待到村庄周围城市街道变得繁华、村庄被挤压到村民宅基地边沿的时候，被挤压着的乡村村落就成为了城中村。

第二，政府推动的城市化进程强化了城市体系主导社会经济发展的格局。原有的城乡二元制度安排中的农村社会经济本就处于弱势地位；政府在经济转型中仍持续实行“城市偏向”政策，城市的强势地位得到强化，城市体系的一切被置于乡村社会经济体系之上，原有乡村村落自然生长发展状态也被打乱。从这一方面说，城中村就是政府推动下的城市体制进一步强化对社会经济的主导作用的结果。

第三，自上而下的权力体系使得村民只能接受变革现实。中国转型经济的重要特征是平滑式的转型，基本的宪法性秩序的改变是连续平滑的[13]。与原有资源配置方式相伴随的权力影响仍然存在，渗透于逐渐形成的市场体系之中，并继续影响集体产权的实施过程。虽然村委会是经村民直选建立的自治组织，但是，村党支部的权威性和乡镇政府对村集体的行政管理指导，加上城市管理体系的外在约束，在快速城市化的强大冲击面前，城中村村民始终处于弱势一方，只能被动接受变革事实。权力部门站在城市利益一方，成为“城市的政府”。

4．城中村中的权力与利益的互动变化。随着市场经济的发展，独立的产权主体不断形成，各生产要素经过产权明晰逐渐脱离和弱化了行政权力的影响。集体土地产权却仍处于权力影响之下，没有如其他产权那样得到清晰界定和实施。三级分享产权收益的格局并没改变，国家权力的影响也不可能从村党支部或乡镇政府消失，这样，集体土地产权从来就不会与行政权力体系明确割裂。尽管宪法等都规定农民集体是集体土地的实际所有者，但这种“集体”对集体土地产权没有明确的实施机制，为各级权力部门干预或分享集体土地产权提供了机会。保障产权实施的国家司法机构也因集体土地权利主体模糊而较难排除权力干预，出现保障的不确定性。最应当享受集体土地利益的村民变为缺乏权力保障、后序的利益分享者。

因此，所谓侵害村民集体土地利益的事情实际是与村民实施产权缺乏权力保障相对应的。一旦村民群体申诉或上访、集体暴力事件发生，村民利用这种激烈冲突形式显示自身权力时，行政权力部门才可能减少或消除干预，村民或可保护或增加集体土地产权利益。然而，一旦冲突发生，已有法律规范就使这种冲突方式转换了村民权力显示与土地权利索取性质，集体土地利益的最终获取就可能变得得不偿失。

总之，城中村集体土地产权利益虽随着城市化进程增加了，但受到的权力影响并没较大削弱。村庄集体土地上的原有权力与利益分配格局在受到经济环境变化的冲击时，权力与利益的不平衡互动就可能带来冲突，由于对集体土地产权没有明确的实施机制，最终受害者仍是村民。

二、城中村改造的实质：产权博弈与权力关系重构

随着社会主义市场经济体制的建立健全，城乡二元制度安排及其利益分配格局在新环境下应当改变，但这是一个政治权力与经济利益相互协调和重新安排的过程。城中村改造中附加在集体土地上的权力与利益就是如此。

（一）城中村改造核心是集体土地产权交易

对城中村改造总体而论，一方面原有乡村社会变为市民社会，是一个社会改造过程；另一方面，是深植于乡村社会内部的经济权利关系的变动。村集体土地一直承担着全体村民的社会保障和基础的社会经济活动。如果集体土地产权发生转换或消失，而相对应的承接机制不能很好地建立起来，那么，试图建立的市民社会就失去了稳定的基础，原有乡村社会也会陷入混乱，增加新的城市问题。集体土地产权的实施与转换决定着乡村社会改造的成败。

因此，集体土地产权实施与交易处于城中村改造的核心位置。

（二）集体土地的产权博弈

对政府与城中村村民关于集体土地产权交易及其效率结果可用博弈论分析。政府是否利用权力来分享集体土地产权交易利益可有策略“分取”和“不分取”；村民对此有两种行为选择为“抗争”和“不抗争”。如果我们假设集体土地产权交易带来效用收益为100，政府采取“分取”策略和村民集体采取“抗争”策略都会花费成本，即便有一方采取进攻性策略都会使集体土地产权利益损失，从而使社会利益总和小于100。若在政府不分取时，它仍可以税收形式获取收益为20；此时村民可能以生活水平受到影响等原因抗争，政府和村民也都会付出成本。这样，双方关于集体土地产权博弈可如表2。

最终的纳什均衡为（35，45），即政府采取“分取”策略，村民集体采取“抗争”策略，双方都消耗了社会资源，为获取集体土地产权交易收益而付出了成本，使总体利益降为80。实际上造成了集体土地产权交易中的效率损失。

当然，表2只是一个简化的完全信息静态博弈分析。但是，当我们考虑到在制度分析中引进特定的“知识传统”的时候，即便是在不完全信息动态博弈分析下存在“众多的可能的混合策略纳什均衡”，其中某一个特定的均衡就具有现实性。这即是“制度的特定历史分析”，它要求制度分析首先从特定社会的历史开始，而特定历史分析方法意味着每一个所观察的制度，必定是从一个特定的历史中演变出来的，从而其产权安排必定不同于其它社会的产权安排[14]。关于集体土地产权的“知识传统”主要是由计划经济体制延续而来，国家掌控全社会资源并决定其利益分配，国家权力使得“城市的政府”主导二元制度安排。因此，集体土地产权的收益受到国家权力的掠取是不可一时避免的，村民获得集体土地产权的收益的多少就在于村民集体保护与抗争的强度和能力。

（三）权力关系重构与利益分享

现代市场经济是一种分散决策机制并崇尚权利主体的平等交易。在一个以平滑模式转型的国家里，原计划经济体制下的宪法性秩序是一种行政秩序, 市场经济体制下的宪法性秩序是法律和信用秩序，包括经济体制在内的宪法性秩序的变化是一个连续和平滑的过程[13]。因此，原有资源配置机制中的权力也是逐渐地让位于市场中平等交易的经济权利，即将资源配置的权力从行政部门转移到市场中独立分散决策的各个经济行为主体。在这一转型过程中，权力关系在不断重构，配置经济资源的权力不断由新产生的市场主体来分享成为经济权利。最终，国家（政府）从社会资源的全面配置者，转变为宪法性秩序下的市场监管者和公共物品的主要提供者，原来的个人或组织变为独立的市场利益获取者或分享者。

在城中村中，原有层级控制的集体土地产权仍由三级主体分享其产权利益，甚至存在某一上级行政部门完全操纵土地产权转换的现象。因此，城中村改造各主体（村、乡镇、市政府）对于集体土地产权利益的分享也是与其权力分享相对应的。随着市场经济的发展，原有附加在集体土地产权上的行政权力都会逐步消减，转化为利益主体之间平等的权利交易关系，尽管在这一过程中有可能出现权力寻租现象。如果权力部门仍死守原有权力―利益分配格局，利益增长和社会转型总会激发矛盾冲突。

因此，城中村改造的实质就是附加在集体土地产权上的各种权力主体进行权力重构和产权博弈，在平滑的重构转换中分享产权利益，改变利益分配格局。总体趋势是，决定集体土地产权利益的权力向村民集体转移，同时对应的土地利益也向村民集体转移。

若以实线表示强权力关系和较多的土地利益获取量，以虚线表示弱权力关系和较少的土地利益获取量，图1向图2的过渡示意了城中村改造中集体土地产权利益分享态势变化。

三、小 结

城中村问题的根源是原有城乡二元经济下的二元制度安排，其中集体土地产权的实施在改造中居于核心地位。但是，城中村集体土地上原有的权力影响不可能立即消失，同整个国家社会经济转型一样，也是一个平滑渐变过程，是在国家权力下的产权博弈过程。处理好附加在集体土地上的权力结构变化与利益分享的平衡对等非常重要。然而，试图解决二元制度安排就解决了二元经济结构所带来的所有问题吗？“半城市化现象”也使人看到其他分析思路[15]。因此，城中村改造与加快城市化进程也许有更多的备选方案。

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