商业银行内部稽核的有效性研究
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内容提要：近年来，由于宏观经济的稳健发展和金融体制改革的顺利推进，我国商业银行业务快速发展。不过，商业银行的内控体系建设仍相对滞后，尤其是内部稽核体系的问题甚为堪忧。这在一定程度上导致商业银行经营风险不断积聚。本文从商业银行内部稽核的组织模式、运行机制的分析入手，对制约商业银行内部稽核有效性等诸多因素进行了研究，并提出了若干政策建议。
关键词：内部控制 内部稽核 有效性 制约因素
中图分类号：F830.49 文献标识码：B文章编号：1006-1770(2006)10-058-02
一般来讲，稽核是审计在银行中的传统称谓，而内部稽核则是为银行服务的、对其控制系统和经营质量进行独立评估的一项功能，它客观地检查、评估和报告银行内部控制是否足够，以确保资源得到有效、经济和高效地使用。由此可见，内部控制是商业银行合理保证其各项目标实现的动态过程，是经营管理部门的主要工作和重要职责，而内部稽核则是对内部控制进行再监督的制度安排。因而，从广义上可以说，内部稽核是内部控制的一个重要组成部分，是对内部控制的“再控制”。从实践上看，我国商业银行在业务发展中发生众多问题，甚至爆发案件，与其内部控制缺陷密切相关。进一步分析内部控制缺陷就会发现，商业银行内部稽核的有效性不足亦是重要“病源”。
一、内部稽核的缺陷分析
（一）内部稽核的组织模式及其缺陷分析
目前，商业银行内部稽核的组织模式大概有如下三种，都存在不少缺陷。
1、分行直设式。即股份制商业银行分行直接设立内部稽核职能部门，并对其实施全面管理和考核，总行稽核部仅对其业务开展进行指导性管理。这种模式的缺陷主要是独立性极差、职能作用不到位。其主要表现为：内部稽核部门的负责人由分行任命，工作开展极易受分行的左右和制约；个别稽核部门职责混淆，长期兼任其他部门的职能；个别分行将稽核部门视同一般职能部门进行考核，严重影响其职能作用的正常发挥。
2、总行―分行派驻式。即商业银行总行对辖内分行派驻稽核分部或总行审计特派办，由总行稽核总部对其实施相对垂直管理。此种模式的缺陷主要是独立性不足、垂直管理不够彻底。其主要表现为：总行仍将内部稽核总部设置于经营层内，未能真正实现决策、经营、监督的完全分离；各稽核派驻机构在人事等方面虽归属总行统一管理，但稽核人员的工作考核和薪酬分配方面却实施属地管理，影响了内部稽核的独立性和有效性。
3、总行―片区派驻式。即商业银行总行设立内部稽核总部，按区域设置内部稽核片区派驻机构，且实施完全的垂直管理。其主要优点是独立性较强，但存在派驻机构人员配备不足、检查频率降低、外部监管关系不明确等问题。如某银行实施了“总行稽核总部―地区稽核中心―派驻分行稽核专员办”三级稽核组织模式，但稽核专员办仅有3人。由于片区派驻机构均设立于其他城市，按照属地监管原则，当地银行监管机构也难以对其运行情况实施有效监管。
（二）运行机制的缺陷分析
商业银行内部稽核运行机制是当前制约其有效性的关键环节，其制约因素主要出现在人力资源、实施程序、工作方法、稽核频率及指标等方面。
1、人员配备不充足。一是人员总量不足。据统计，截至2005年末，某省内股份制商业银行内部稽核人员共计63人，占人员总数的1.81%，较2003年、2004年减少14人、18人，降低0.59、0.52个百分点；专职稽核人员30人，占稽核人员的47.62%，占人员总数的0.86%。二是稽核人员职业资质不高。在2003年至2005年期间，某省内股份制商业银行稽核人员中无1人取得注册会计师或审计师等职业资格；稽核工作年限在5年以下的人员占比持续居高，2003年末为84.42%、2004年末为81.48%、2005年末为79.36％。甚至可以说，在某些商业银行中，内部稽核部门成为不受重视的“边缘”地带。
2、实施程序有漏洞。一是稽核检查计划制定不够精细，缺乏对稽核对象的综合分析和总体评价，不能准确把握稽核对象的问题和重点。二是稽核检查方案和流程的标准化程度不高，难以控制内部稽核人员的操作风险。三是稽核检查报告途径不够通畅。有的商业银行分行未建立上报制度，有的分行虽已制定相关制度但报送内容必须经分行负责人签批同意，影响了稽核报告的独立性和真实性。四是后续检查相对空虚。在2003年至2005年期间，某些股份制商业银行实施后续稽核的项目数量仅占项目总数的10%，甚至有的商业银行分行尚未建立后续稽核制度，有的商业银行分行三年来仅实施后续检查1-2次，存在“稽核检查出的问题仍然存在”的现象。
3、运用方法欠科学。一是稽核检查以合规性为主，偏重事后监督和结果检查，普遍未建立与银行业务系统相结合的非现场稽核系统，对银行经营过程中的风险识别和综合判断能力不足。二是稽核检查中普遍运用传统的抽样方法，主要根据稽核人员的经验选定抽样范围和重点，主观性强、随意性大，易导致因稽核人员的判断失误而遗漏重大事项。
4、稽核深度和广度有待提高。一是稽核检查主要局限于专项检查或突击检查，全面检查相对较少。在2003年至2005年期间，某省辖内的股份制商业银行实施的各项内部稽核检查项目中，专项检查占比76.20%，全面检查项目仅占比23.80%。二是专项检查主要集中于授信业务和离任稽核检查，业务覆盖不均衡。在2003年至2005年期间，上述两类检查占比分别为25.43%、46.76%，而对会计业务、中间业务、资金业务的检查仅占5.89%、1.30%和1.30%。
5、稽核检查的后评价和处罚力度有待加强。一是现场检查的后评价制度执行不力。部分商业银行在实施内部稽核检查后，并未深入分析和评价稽核过程中发现的问题，查找内部控制隐患，制定有效的整改措施，以从根本上防范和杜绝违规操作和经营风险。二是对违规行为的处罚力度不够。在2003年至2004年期间某省辖内股份制商业银行中仅有2家行对6个内部稽核检查项目的违规人员进行了处理，仅占辖内股份制商业银行内部稽核检查项目总数的1.83%，处理方式也以罚款为主，其中罚款12人，金额0.48万元，警告1人，撤职3人，开除1人。调查亦发现，个别商业银行在2005年也已开始转变观念，逐步加大处罚力度。
二、内部稽核有效性不足的原因分析
（一）从总行层面看，商业银行经营指导思想的偏差，弱化了银行完善内控机制、强化内部监督的内在动力。银行商业化、市场化改革以来，各商业银行在快速发展的过程中，存在“重发展、轻控制”、“重业绩、轻风险”和“重激励、轻约束”的不良倾向，以致内部控制相对乏力，强化内部监督的主观动力不足，对内部稽核模式的改革力度不够、进程较为缓慢。各省级商业银行分行作为总行的一级人，极易与总行形成“共谋”，忽视内部稽核系统中存在的问题，弱化了内部稽核职能作用的发挥。
（二）从分行层面来看，传统的稽核理念导致了银行内部稽核方法和程序缺乏科学性和灵活性。根据现代审计理论，稽核检查应更加注重对业务程序和内控系统的分析。传统的稽核理念使各商业银行内部稽核局限于业务结果的检查，缺乏对银行内部控制的总体评价，使内部稽核程序的标准化程度难以提高，内部稽核的工作效率相应降低。
（三）从监管层面来看，外部监管的软约束削弱了银行增强内部稽核有效性的外在压力。一是内部稽核的监管法规不够完善。比如操作性不强，缺乏对内部稽核方法和程序等更为具体、明确的规定；强制力较弱，无相关处罚办法及问责制度。二是基层监管机构力不从心。一般而言，各商业银行省级分行的内部稽核系统均由总行设计和构建，各分行难以采纳地方银行监管机构对其改进和完善内部稽核体系的监管建议。同时，因内部稽核片区派驻机构的外部监管关系尚未理顺，地方银行监管机构也难以实施有效的监管。
三、相关政策建议
（一）完善公司治理结构，激发商业银行改进内部稽核体系的内在动力。商业银行应进一步完善董事会和监事会结构，强化内部再监督。设立一定数量的外部独立董事，并在董事会下设内部审计委员会，以保证董事会对内部稽核体系有效性的监督和控制。同时完善监事会结构，增加外部监事，提高监事会成员素质，以充分发挥监事会对董事会的再监督，促使内部稽核体系的改进和有效运行。
（二）再造内部稽核体系，提升商业银行内部稽核的运行效率。一是按照独立性原则进行内部稽核的组织设计。商业银行一般宜推行“总行稽核总部―地区稽核中心―分行稽核专员办”的三级派驻模式，总行的内部稽核部门应在董事会的直接领导下开展工作，各级内部稽核机构均由总行派驻，人事、薪酬均由总行统一考核和决定。二是提升稽核人员素质。商业银行应实施稽核人员准入管理，提高职业资质和专业水平，实施稽核人员与一线业务人员的轮岗交流制度，提高稽核人员待遇，充实稽核人员数量，使各级派驻机构的人员配备与管辖分行的业务发展相适应，确保对基层行合理的稽核频率和范围。三是完善稽核方法和程序。建立内部稽核的非现场信息系统，将传统补救型或堵漏型的事后稽核变为事前稽核。大力推行内部控制评价基础审计方法，合理确定内部稽核检查的范围、重点和具体方法。实施稽核检查方案的标准化管理，规范和统一稽核检查方法和程序，降低检查人员的操作风险。完善内部稽核情况的报告制度，构建基层稽核机构向董事会直接报告重大问题的绿色通道，以确保银行高层及时知晓和纠正内控管理中的偏差，使内部稽核真正发挥自我纠错的作用。
（三）强化稽核体系的外部监管，推动内部稽核的改革进程。一是完善银行业内部稽核运行的监管规章和制度。银行监管当局应出台商业银行内部稽核体系管理办法，从组织设计、方法和程序、外部监管的关系等方面作出明确要求。建立内部稽核的评价体系和标准，建立商业银行内部稽核体系运行的问责制度，落实责任，明确处罚办法。二是建立对商业银行内部稽核运行状况的分级监管模式。针对商业银行内部稽核组织模式向“垂直管理、片区派驻、分级设置”发展的趋势，首先，既要确立银监会对商业银行稽核总部、银监局对辖区内分支行稽核机构的监管职责，又要明确银监局对辖区内分行所属片区内部稽核机构的监管职责。其次，建立商业银行内部稽核信息的分级报告制度，督促商业银行的内部稽核总部及片区派驻机构，分别向银监会及片区内银监局，披露内部稽核过程中所发现的问题。再次，建立内部稽核监管信息的沟通机制，既加强银监会与银监局的纵向交流，又增进内部稽核片区内银监局的横向沟通，使各级监管机构通过共享内部稽核监管信息，避免监管机构与被监管对象之间、各级监管机构之间的信息不对称问题，从而增强对商业银行的监管合力，提高监管实效。三是督促商业银行制定和落实内部稽核体系的建设目标和计划。建议银行监管当局进一步督促商业银行将内部控制稽核体系建设纳入经营发展的战略规划，制定内部稽核体系建设的短、中、长期目标，落实具体实施计划和方案，使股份制商业银行的内部稽核体系符合现代商业银行公司治理结构的要求，充分发挥内部控制的第三道防线的作用，提升应对市场竞争的综合实力。
参考文献：
1.蒋建华编著.商业银行内部控制与稽核[M].北京：北京大学出版社，2002
2.王飞.商业银行内部控制缺陷的表现形式、原因及对策[J].上海金融，2006，（5），70－72
作者简介：
王飞 中国社会科学院金融研究所博士生
侯贝贝 中国社会科学院金融研究所