公益组织绩效评价的问题与对策
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[摘要]基于公益组织绩效评价的客观必要性和特征，从评价观念与意识制度、评价体系等方面，分析了当前中国公益组织绩效评价存在的问题，提出了相应的措施：提高对公益组织绩效评价的认识、构建适应于公益组织的评价指标、建立公益组织绩效评价的信息系统等。
[关键词]公益组织；绩效评价
[中图分类号]F243
[文献标识码]A
[文章编号]1673-0461(2010)11-0039-05
公益组织绩效评价作为公益组织管理的重要组成部分，由于各方面因素的制约以及组织的特殊性，目前尚未形成合理的理论体系，在实施过程中也产生了一些问题。必须正视这些问题，进行合理分析，并探索出解决策略，使中国的公益组织得到更健康稳定的发展。
一、公益组织绩效评价的必要性
公益组织是以促进社会公益为目标，面向整个社会提供服务，或者提供的公共物品并非仅由其内部成员来享受以追求更广泛的公共利益的组织。该类型组织的存在旨在提高全社会的福利水平，比如减少社会不平等、改善贫困、保护环境等，充分地体现了公益组织的公益性、志愿性、非营利性的特点。属于公益组织的有：环保组织、人权组织、妇女权益保护组织以及慈善、公益基金等。公益组织绩效评价是指评价人员根据评价的目的和要求，采取一定的标准、运用科学的方法和评价体系，对公益组织的效率、效益和效果进行测量和评价并及时反馈评定结果的过程。从静态的角度看，公益组织绩效评价是由一系列的价值、指标、信息和方法系统构成的有机整体，它将绩效评价过程中必要的指标体系、管理技术和机制有机地结合起来，为评价和改进公益组织绩效水平提供了评价参照、管理规范和信息支撑；公益组织绩效评价也是一个动态过程，它包括明确评价目的、构建指标体系、制定评价方案、收集评价数据、计算数据信息、撰写评价报告等基本环节。
组织的绩效评价是组织人力资源管理的重要组成部分，对于社会中的每个组织都具有重要的作用。对于中国的公益组织而言，通过对员工与组织的绩效评价，可以在很大程度上促进中国公益组织的不断发展和完善。
1．增强公益组织的市场竞争力
与企业绩效评价对企业的作用类似，对公益组织进行绩效评价也有助于增强公益组织的市场竞争力。，当今社会处在市场经济时代，市场竞争对于任何企业和组织而言都无可避免。公益组织要想在这样日趋激烈的竞争环境中获得生存发展，就必须依靠自己的竞争优势积极参与市场竞争。合理有效的绩效评价体系在帮助公益组织择优选拔人才的同时，也能够令人民群众对公益组织增强信心，从而可以获得更多的社会资金捐赠。中国的公益组织大多数都是依靠政府拨款和社会捐赠来获得组织生存和发展的主要资金，因而面对着越来越多的(当前与潜在市场)竞争者，公益组织不得不完善与提高自身管理水平、信息公开以便使政府和捐助者了解自己，并持续地将富余资金投入这些公益组织。尤其是随着中国市场经济体制的逐步完善，公益组织的绩效指标评价也大大促进自身向市场化方向发展，即它可以对公益组织的人员招聘选择及其工作分配的决策进行评估、对培训和员工职业生涯规划效果的评估、对工作计划与预算评估以及人力资源规划提供信息，并可以衡量组织在完成近期及远期战略目标的成绩。
2．具有良好的激励作用
对公益组织进行有效的绩效评价也是一种很好的激励策略，如果没有有效的绩效评价体系，公益组织的人力资源管理人员就无法科学地考察员工的工作成绩，人尽其才的理念也就无法实现。通过绩效评价把员工放在一个竞争的环境中，可以激励和引导员工不断努力，使其明确自己需要做什么，应该如何做才能达到组织的要求，从而实现公益组织对员工的期望目标，使员工的个体目标和公益组织的战略目标达成一致。在公益组织中，主要有志愿者、受薪人员和领导者三类工作人员，其中志愿人员主要是指那些不接受金钱或实物报酬而自愿为组织提供时间、精力的人。志愿者的存在是公益组织区别于一般商业企业的本质特征，志愿者对于公益组织而言是一种很有吸引力的资源，他们往往花费较少而能尽全力去完成组织任务与社会使命，使得公益组织能在有限的预算下增加服务的员工，扩大服务的层次。通过绩效评价，志愿者可以了解自己的工作业绩，知道自己的努力对组织的贡献有多大，与组织的要求还有多大差距。如此将能够促使他们继续努力，改正不足之处，不断修正与组织要求的差距，从而更好地为组织与社会服务，更大程度地实现人生价值。对于公益组织中的其他工作人员而言，绩效评价同样不可或缺，他们将会因此努力工作避免因做不出成绩而被淘汰。总而言之，公益组织绩效评价将会提高组织的市场竞争力，促使员工提升工作能力和业绩，不断促进公益组织健康快速发展。
二、公益组织绩效评价的特征
公益组织的绩效评价具有绩效评价的一般属性，是一个包括组织绩效评价和各级员工绩效评价在内的具有层次结构的评价体系，无论哪个层次上的绩效评价，都应该围绕着实现企业的战略目标设计。因此，在进行绩效评价设计的过程中必须从确定组织的战略规划人手，通过对关键成功要素的层层分解，找出各层次上的评价标准和评价指标。
同时，由于公益组织的绩效评价其评价对象是公益组织及其员工，而公益组织又不同于一般的组织，难以对各部门的职责履行情况进行评价。因此，公益组织的绩效评价有其特殊方面。概括起来，公益组织绩效评价具有以下几个特征。首先，绩效评价结果不与物质激励直接挂钩。公益组织是不以获取利润为目的，为社会公众服务的组织，在经营过程中不获取回报，清算时资产提供者不能获取清算财产，承担一定的受托经营责任，因此绩效评价与物质激励不直接挂钩。其次，定性评价多于定量评价。绩效评价是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。在一般的营利组织中，多以财务目标为主，即给予了财务指标较大的比重，而在公益组织中，绩效评价不一定与物质激励直接挂钩。因此绩效评价过程中，定性的方法一般要多于定量的方法。第三，绩效评价没有统一标准且难度大。公益组织的本质特性是公益性，主要职能是提供基础性公共物品，这决定了公益组织产生的社会效益很难用量化的利润指标来衡量，因此公益组织中一般不设经营利润指标；公益组织常常活跃于众多专业领域，工作的技术含量较高，服务的对象也比较专一，而且很难将工作细化为简单的劳动，比如医生、环保工作者等，因此公益组织的评价标准也很难统一，需要具体问题具体分析，从而使绩效指标的设计工作难度加大。
三、公益组织绩效评价存在的主要问题
1．公益组织绩效评价评价观念滞后
许多公益组织的领导层以及员工没有意识到绩效评价对于组织发展的作用，不加以重视，有些人甚至对公益组织为什么要向企业那样采取绩
效评价表示不理解。而有些公益组织领导层和人力资源管理人员不愿意推行绩效评价制度的原因，在于他们没有真正理解绩效评价体系的含义，认为进行组织绩效评价必然会花费大量的人力、物力、财力与精力，如果不能正确施行就会得不偿失。他们因害怕失败而不建立绩效评价制度。另外，公益组织中的志愿工作人员具有很大的随意性，可能不能长期在公益组织中固定工作，这使得组织的领导阶层认为对这些“短期”人力资源进行绩效评价是出力不讨好的差事，既浪费资源又得罪人。大多数公益组织都是服务性组织，它们所提供的无形服务一般都不存在客观的标准和检测工具来度量，通常都带有很多主观因素。所以要对组织中的员工提供的服务进行绩效评价就会带有很强的主观色彩，这样可能引起员工对评价标准的误解，认为是不公平的评价而产生抵触；领导阶层为了充当“好人”也不愿意付出成本和代价而得不到回报。
2．制度不完善、缺乏规范性，影响绩效评价的有效实施
(1)中国政府对公益组织控制过于严格。目前中国的公益组织只能做两类事情：一是政府想做，但暂时还来不及做的事情，或是没有精力做的事情；二是政府虽然没有想到要做，但只要公益组织先做了，它也绝对不反对的事情。从人事任免上来看，中国有近2／3的公益组织的主要干部或者直接来源于业务主管部门，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的审核和批准。这说明公益组织不仅要受到业务主管单位和登记管理机关的双重领导，同时还受到同行业竞争和地域性的限制，政府仍没有彻底改变旧的政府包揽一切的全能政府观。由于国家对其管制非常严格，这在很大程度上造成了中国公益组织独立性的缺乏，在对其实施绩效评价时，必然会受到一些非正常因素的干扰，其评价目的、评价过程、评价结果也不能保证公正和客观。
(2)公益组织的绩效评价机构、人才培养机制缺乏规范性。尽管中国公益组织绩效评价工作近年来已经逐步展开，评价实践也取得了一些成绩，而且在海外资助机构的要求下，在学者和一些公益组织的推动下，中国的公益组织还在尝试推广多种绩效评价的方式。但是由于缺乏评价文化和评价的制度化；而且由于中国公益组织兴起较晚，开展公益组织绩效管理的时间就更短，至今没有形成一整套公益组织绩效评价的人才培养计划和制度。现有的绩效评价缺乏规范性，绩效评价真正的功能难以发挥，绩效评价实施的结果也自然打上了很大的折扣。
3．公益组织的特殊性影响绩效评价的结果
资金来源的不稳定性造成评价物质基础缺乏。公益组织不以营利为目的的特征，决定了其组织制度中具有强烈的资源依赖性，组织资金绝大部分来源于政府扶持、企业赞助或财物捐赠。中国有相当一部分公益组织通常被理解为政府部门的下属单位，而且其中很大一部分是由政府机构改革转换而来，真正由民间自发形成的所占比例还不大。因此，公益组织最主要的收入来源是政府的拨款和补贴，居第二位的收入来源是会费收入。
4．绩效评价难以摆脱主观片面性，评价结果缺乏及时反馈
由于公益组织产生的效果与影响既有长期的，又有短期的，有些是有形的，有些是无形的，甚至有些可能是相互矛盾和冲突的，这就很难构建出一套统一的、普遍适应的指标评价体系。到目前为止，中国的公益组织还没有建立全国的评价数据网络，评价采用的测度标准也不一样，而且评价资料不足。所以，选择何种评价指标体系、采用何种方法就不可避免地受评价者的主观判断影响。公益组织的绩效评价结果无反馈机制，通常都是公益组织的领导层或是主管人员知道绩效评价结果，而一般的员工对此不知或是知之甚少。公益组织绩效评价体系便会失去其有效性，员工就会认为绩效评价只是走过程，因而就不再会积极配合。
四、改善中国公益组织绩效评价不良现状的对策
从以上分析可以看出当前的公益组织绩效评价存在着相当多的问题，要解决这些问题就需要科学地认识这些问题，针对每一个问题探索出合理的应对方法并严格进行实施，从而进一步完善中国公益组织的绩效评价。
1．加强宣传力度，提高对公益组织绩效评价的以识
绩效评价不仅关系到中国公益组织的未来发展趋向，还直接影响中国经济社会协调的发展，精神文明和物质文明的共同进步。因此，必须加强公益组织绩效评价的研究和宣传，让社会特别是与公益组织相关的组织和人员认识到绩效评价的重要意义和作用。让相关机构和公益组织内部成员明确认识到绩效评价是公益组织发展的一个必不可少的环节，它不仅关系到公益组织内在功能的顺利实现，而且关系到公益组织社会功能的拓展和延伸。因此，应通过对公益组织绩效评价的意义和作用的认识和了解，使人们改变对非营利性组织绩效评价的消极态度，正确对待评价工作，从各方面对评价工作予以配合和支持，推动公益组织绩效评价事业的发展。
2．健全公共财政体制，完善税收政策
有关政府部门可以通过授权、合同、提供公共经费等措施提供相应公共产品，并关注提供公共产品的质量、数量和结构，关注公共产品的效益。因此，政府部门要改革投入方式，变单一的政府投资为项目投入、运作补贴资金、对象补贴投入、民办公助投入等多样化投入，建立多元投入机制。与非营利部门、企业部门平等合作，共同参与，推进公益事业发展。同时，要通过建立财政转移支付制度，调节公益组织之间的财政余缺，促进共同发展。应积极探索政府向公益组织购买服务的形式，培育发展居民需要的、与居民生活密切相关的公益性、福利性的公益组织，并将这些公益组织作为服务载体，由政府出资购买其提供的服务。在税收政策方面，对应参与社区公益事业的有关方面应给予税收优惠政策，鼓励其积极投入公益事业。对公益组织的税收优惠政策应包括两个方面：一是对公益组织本身的税收优惠政策；二是对于向公益组织捐赠的单位与个人的税收优惠政策。为促进城市社区公益组织的发展，要进一步完善有关公益组织的税收政策。首先，从税法角度界定作为税收优惠主体的城市社区公益组织；其次，对作为税收优惠主体的公益组织免征所得税、营业税与增值税；再次，对向公益组织捐赠的单位与个人给予所得税优惠。
3．加强机构建设，健立与健全公益组织人才培养机制
建立健全合理有效的评价机构是推进评价事业发展、提高公益组织绩效评价水平的重要落脚点。没有相应的评价机构，就无法开展评价工作，评价机构能力的大小决定着评价的效果，因此，要不断加强评价机构的建设，提高整体的评价能力。同时，人才的培养是开展公益组织绩效评价不可缺少的基础工作。公益组织绩效评价是一项专业性、技术性很强的工作，对评价人员的能力要求也是相当高的，绩效评价能否科学、客观、有效，人才是关键；因此，公益组织还需要建立吸取人才、留住人才和培养人才的科学机制，使公
益组织拥有一批高素质的评价人员队伍，提高公益组织及社会对绩效评价的认识水平、评价能力，推动公益组织绩效评价工作的不断发展。
4．构建具有针对性的公益组织的评价指标
公益组织应根据组织的目标，首先考虑的是以社会效益为其出发点，同时要根据组织的性质，确立与组织性质、目标相关联的指标，并对指标权重进行符合组织要求的合理分配。对于公益组织成员来说，除了要拥有专门的知识和技能外，还要有一颗为他人和社会无私奉献的心。对于其领导者来说，不仅要有奉献的精神，还要精于经营管理之道，采用“企业化”、“目标管理”、“绩效评价”等先进的经营方法和管理方法，在市场中求得生存和发展。因此，对于整个公益组织来说，不仅需要高素质的成员，更需要高素质的管理者。为此，一方面，公益组织要注意通过培训、锻炼等方式来提高组织内部员工的素质；另一方面，更应提供优越的条件来吸引社会上优秀的人才到其组织内工作。
5．建立公益组织绩效评价的信息系统及反馈机制
完备的评价资料和数据，是公益组织绩效评价的基础。由于公益组织绩效评价所需信息量大、涉及范围广，因此，全面、系统地收集评价材料是一项麻烦而细致的工作，需要花大量的人力、物力、财力和时间。因此，必须建立公益组织的绩效评价信息系统(MIS)，为公益组织绩效评价资料的收集与查询提供便利的条件。另外，应当充分地利用计算机和现代通讯技术，把全国公益组织的绩效评价的数据、结果、开展评价的资料以及有关地方和部门乃至全国性的统计指标和数据，汇成全国性公益组织绩效评价的数据库，从而实现公益组织绩效评价信息系统的现代化，尽量避免评价人员的主观片面性，从而充分发挥绩效评价的效果。
绩效评价指标体系的建立要与员工进行沟通，确定建立的评价体系是否得到员工的认可。前面提到，公益组织是不以营利为目的，为社会提供公益服务的组织，其生存的基本宗旨在于完成一定的社会使命。组织中自愿服务和受薪的工作人员在组织中工作的目的或是动机是不同的，组织的人力资源主管部门要针对这些员工的不同要求实行全方位、多角度的评价。与员工沟通是建立有效的绩效评价体系的前提，通过与员工的沟通，组织可以了解到建立何种评价指标才可能会得到期望的结果；通过沟通，组织可以得到绩效评价的反馈，以便不断地改进体系、指标，从而更出色地实现组织的社会使命。
五、结语
公益组织绩效评价是公益组织能否顺利适应市场化、健康可持续发展的重要环节，由于中国的公益组织起步比较晚，各方面发展都还很不成熟，因此，在绩效评价方面客观问题的存在也是必然的。这并不可怕，通过对公益组织绩效评价发展现状的剖析，许多专家学者都发现了这些问题，对这些问题也做了具体的分析，并提出了一些对策。希望相关方面能够重视这些问题，并积极采取有效的应对措施。政府也应当提供必要的政策支持。相信随着中国国民经济的不断繁荣发展，相关方面对策的有效实施，以及社会各界的共同努力和支持，这些问题必定能够逐步得到解决，从而不断推动中国公益事业的长足发展和进步。