我国地方服务型政府的建构困境与实现机制
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[摘要]目前，地方利益矛盾已成为我国社会矛盾的焦点。因此，建设好地方服务型政府，有效化解地方利益矛盾，是加强社会管理创新，实现社会和谐稳定的理性选择，是我国政府转型的重要价值取向。目前我国地方服务型政府构建面临公共服务理念缺失、公共服务社会化程度偏低、部门利益与公共利益之间存在张力、公共服务绩效管理评估机制不健全等诸多现实困境。解决上述问题，必须在观念创新、制度创新和机制转换上实现新突破。
[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X（2011）11-0047-04
目前，我国相当数量的社会矛盾发生在地方和基层，地方利益矛盾已成为我国社会矛盾的焦点。日益频发的成因复杂、形式各异，但其最终的指向均为各级地方政府。作为社会管理任务的主要执行者和公共服务职能的直接承担者，地方政府能否提供优质高效的公共服务，不仅直接关系到民众的切身利益，而且事关社会管理创新和社会和谐稳定的大局。因此，建设好地方服务型政府，有效化解地方利益矛盾，是加强社会管理创新，实现社会和谐稳定的理性选择，是我国政府转型的重要价值取向。随着我国经济社会的不断变迁，各级地方政府在社会管理和公共服务方面面临诸多新情况和新挑战。因此，如何适应新形势发展需要，加强和创新社会管理，构建服务型政府是我国各级地方政府面临的一项重要课题。
一、服务型政府：地方政府转型的价值取向
地方政府转型是指地方政府结构和运行机制从一种类型向另一种类型转换的过程，其核心是以行政权力为基础的地方政府职责、功能的变化、转换与发展，它意味着地方政府管理理念的嬗变，管理范式的转换以及管理效能的提升。改革开放以来，我国各级政府成功实现了两次重要转型。
（一）新时期我国政府的第一次转型。新时期我国政府第一次转型发生在20世纪70年代末到党的十五大，主要实现政治主导型政府向经济建设型政府转变。在计划经济体制下，我国各级地方政府总揽社会事务，统配社会资源。政府治理模式完全是一种全能型统治模式。改革开放后，伴随着市场经济体制改革的深入，我国的社会结构开始向政府、市场、社会逐步分立自主的格局转化，经济建设取代阶级斗争成为各项工作的中心。政府治理模式逐渐由政治主导型向经济建设型转变：各级地方政府均以解放和发展生产力为根本目标，聚精会神搞建设，一心一意谋发展；政府行为方式也发生了巨大改观，主要进行间接管理和宏观调控，不再事无巨细、一概包揽；政府管理手段也不断更新，不再单纯依靠行政手段，而是综合运用经济、法律和行政等多种手段。毋庸置疑，经济建设型政府对我国社会经济的高速发展起到巨大推动作用。然而，这种政府转型过于关注经济高速增长与GDP翻番，过于注重经济绩效，片面强调以经济建设为中心，没有更多顾及经济与社会、环境的协调发展，导致环境保护、公共卫生、社会保障、贫富差距以及社会公平等一系列社会问题的出现，严重影响到社会的和谐稳定和健康发展。政府在社会管理领域，主要采取传统的行政管理方式，较多使用行政审批管理手段，政府包办和越位现象屡见不鲜，使政府机构长期陷入“膨胀――精简――再膨胀”的怪圈而不能自拔，导致行政成本居高不下，行政效能萎靡不振。此外，经济建设型政府过多干预经济发展，垄断各种社会资源，使得地方政府部门设租寻租的现象屡禁不止，政企分开难以真正到位。这严重阻碍了我国市场化改革的进程，影响经济社会的科学发展与和谐稳定。因此，创新我国地方政府治理范式，实现政府治理模式的再次转型势在必行。
（二）新时期我国政府的第二次转型。新时期我国政府的第二次转型发生在党的十六大以后，主要实现经济建设型政府向公共服务型政府转变。随着中国经济实力的大大提升，经济总量在全球日益靠前，社会主义市场经济体制初步确立，在经济实力迅速提升的同时，中国需要从根本上解决经济、社会与环境发展失衡问题，这势必要求突出和强化各级政府的社会管理与公共服务职能。2004年3月，总理在《政府工作报告》中明确指出，各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。一年后的《政府工作报告》中，郑重提出“建设服务型政府”的行政管理体制改革目标。而党的十七大对“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作出重要部署，要求彻底改革不合时宜的政府管理方式、体制与方法，即政府管理方式要由直接干预微观经济活动和直接从事经济建设活动，向创造公平竞争的市场环境转变，由对公民和法人的过多管制向为公民和法人提供服务转变，由政府体制的局部性改革向“政府再造”和政府“自身革命”全面转型。总之，地方政府必须实现由经济建设型向公共服务型的彻底转变。
二、我国构建地方服务型政府的现实困境
我国地方服务型政府的建构虽已取得一定进展，但仍面临诸多现实困境，成为社会管理创新与社会和谐稳定的重要掣肘因素。
（一）公共服务理念缺失。服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民主公开的方式组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府的服务内涵主要体现在理念、制度和行为三个层面，核心是理念层面。从理念层面看，服务型政府是一个“执政为民”的政府，它必须做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。换言之，建立服务型政府范式就是要把“服务于社会，服务于人民”的理念纳入各级政府职能的轨道。可见，树立以公众为导向、以提高效率和效能为原则的公共服务理念，是构建地方服务型政府的前提。然而，相当多的地方政府在构建服务型政府的过程中，并未真正确立“服务于民”这一核心服务理念。具体表现在：官本位、权力本位现象仍普遍存在；政府的行政行为依然以管理和控制为主，没有真正做到“寓管理于服务之中”，忽视了政府工作的服务性；部分政府工作人员自觉不自觉地以社会主宰者自居，不以公众所需作为自己的服务导向，将政府管理视为行政监管、行政管制，看作一种自上而下的治民活动。
（二）公共服务社会化程度偏低。公共服务社会化是指变革传统的政府垄断公共服务供给模式，在公共服务的供给领域引入市场竞争机制，允许和鼓励各种社会组织向公众提供公共产品和公共服务，从而实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置，提升公共服务的质量与绩效。从本质上讲，公共服务社会化反映了公共服务领域政府职能的退缩和社会价值的回归。因此，公共服务社会化是我国构建地方服务型政府的重要选择。然而，由于受诸多因素的影响，我国一些地方政府公共服务社会化的程度仍旧较低。[1]比如，在社会保障和公共卫生服务领域，虽已向社会资金和社会组织开放，但开放的程度仍然较低，社会资金和社会组织进入此类服务领域的门槛还相当高。此外，由于我国公民社会发育不成熟，社会自我管理的功能较弱，政府公共财政服务也严重不足，整个社会的公共服务效率较低，且成本偏高。这严重制约着地方服务型政府的建构。
（三）部门利益与公共利益之间存在张力。构建地方服务型政府最关键的环节是实现政府管理理念和治理模式由“官本位”、“政府本位”向“公民本位”和“社会本位”转变。这一根本转变自然会对我国政府治理生态产生巨大影响。在“官本位”、“政府本位”的管制型政府中，政府部门和政府官员的利益都能得到很好的照顾和保护；而在“公民本位”、“社会本位”的服务型政府中，公共利益则是政府管理首要考虑的因素，政府官员的个人利益自然要退居其次。因为，服务型政府的实质是对公共权力进行重新界定，它要求政府权力部门“自己革自己的命”，大幅减少和放弃自身拥有的权力和利益，这势必要打破既定的行政利益格局，进而遭到个人利益与部门利益的极力阻挠。当下，在构建地方服务型政府的过程中，一些政府部门偏离了“公共利益”代表的定位，片面追求部门自身利益和单位利益，出现了“公共利益部门化，部门利益个人化”怪现象，这在支配社会资源和涉及行政审批的领域表现尤为明显。个人利益、部门利益与公共利益之间的矛盾和对立表明，构建地方服务型政府是一项十分庞大的系统工程，它会遇到包括政府职能部门在内的各种自利因素的干扰。
（四）绩效管理评估机制不健全。服务型政府高度重视服务绩效，强调以尽可能小的投入，履行尽可能高效的职能，提供社会所需各类优质服务。而政府绩效管理评估是现代政府提高工作质量与效率的有效举措。所谓政府绩效管理评估就是运用科学的方法、标准和程序，对各级政府公共部门的工作效率、管理能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面进行全方位分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行评定和划分等级。实践表明，政府绩效管理评估机制作为地方政府的一种信息活动和评价手段，提供了供公众了解、比较、监督和参与政府工作的途径及评判标准，有利于增进公众对政府的监督与互动，是构建地方服务型政府必不可少的重要条件。然而，令人遗憾的是，目前有些地方政府虽然也进行公共服务绩效管理评估，但整个政府绩效管理评估机制并不健全，往往是绩效管理评估主体凭经验、凭印象、凭感情而开展工作；或“跟着感觉走”，缺乏确凿的数据支持和科学的分析测评；或只注重从宏观和总体上进行把握和审视，忽视微观和具体的剖析和研判；或受上级主管部门的主观意见所左右，只强调规则为本的服从统一意识，忽略对组织目标的贡献、标准、向度以及客观现实的考量等。这种不健全的绩效管理评估机制无疑会影响地方服务型政府的顺利构建。
此外，受一些深层次矛盾的制约，地方政府转变职能的任务还十分艰巨，地方政府管理中的越位、缺位、错位现象并未彻底根除；少数公务员的素质低、工作作风和服务质量差，与服务型政府的要求相比有明显差距；地方政府的管理方式和管理手段也缺乏创新等等。
三、我国构建地方服务型政府的机制创新
要解决上述问题，我们必须在巩固既有成果的基础上，加大改革力度，重点在观念创新、制度创新和机制转换上实现突破。
（一）牢固树立“公民本位”的服务理念。牢固树立“公民本位”的服务理念是构建地方服务型政府的前提。建设地方服务型政府，要求我们必须一切从人民群众的根本利益出发，为人民群众提供优质高效的服务。因此，在各级政府内部必须形成“公民本位”的思想氛围，大力培养起公务员的服务意识和公仆意识，使每位政府工作人员从根本上实现由“管理者”向“服务者”的角色转变，切实做到“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”。只有牢固树立起“政府所有部门都是服务部门，政府所有岗位都是服务岗位，所有公务员都是人民群众的服务员，为社会提供服务是政府的基本职责”的服务理念，彻底摒弃官本位意识，真正把公务员的全部责任放在为群众服务上，才能从根本上解决构建地方服务型政府的思想障碍，[2]地方服务型政府的构建才能真正步入到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的正确轨道上来。
（二）推进公共服务社会化，提升政府服务绩效。如前所述，我国一些地方政府公共服务社会化的程度仍然较低，政府依旧垄断着竞争性物品的生产与供给，社会公众缺乏对公共服务的自由选择权。改变目前这种现状的根本出路在于，打破政府对公共产品的垄断，在公共服务供给中引入竞争机制，建立公私合作的公共产品和公共服务提供方式。[3]通过优惠政策、合同制、租赁制、付费制等服务方式，鼓励和吸引私营部门、企业、民间资本、外资等参与原来由政府包办的公益事业和公共服务，创造公共服务消费中的自由选择机会。惟有如此，才能促使政府服务以公众需求为导向，实现不同属性和不同形式的公共产品和公共服务的有效供给，使消费者享有更多选择权和更好的服务体验，从而增强地方服务型政府的有效性。
（三）扩大公民行政参与，防止权力寻租。我国现阶段仍是以行政权为主导的国家，行政权力的品格尚未完成转型（实际上是一种“自我授权型”的权力），依然具有独占性(与社会共享性相对应)和绝对性(与社会协商性相对应)的特点。因此，公共权力必须受到有效的监督和制约，这也是近现代以来世界各国通行的惯例。而公民的有序行政参与是社会公众制约和监督行政权力的重要路径。公民行政参与的程度与“以社会制约权力”之间呈正相关关系。公众的行政参与程度越高，对行政权力形成的监督和制约就越强烈。通过有效的公民参与，实现公众对国家权力运行和政府行政行为的有效控制，是在国家与社会之间建立权力平衡机制的关键。通过公民的行政参与，可以将官管民转化为民管官，使各级政府及其工作人员为人民掌好权和用好权，防止或减少行政权力寻租现象。这是构建地方服务型政府不可或缺的又一重要因素。
（四）规范政府绩效评估体系，完善评估机制。公共管理的实践表明，完善的政府绩效评估机制有助于提高政府的服务效能，是构建地方服务型政府的根本保障。如前所述，现阶段我国地方政府绩效管理评估机制并不健全，对政府职责、工作衡量标准、政府工作评判主体等缺乏一个规范的评估机制，导致政府缺位、越位、错位现象屡见不鲜，好大喜功、劳民伤财的形象工程屡禁不绝。因此，规范绩效评估体系，完善绩效评估机制尤为重要。
首先，要完善地方政府绩效评估指标体系。随着行政体制改革的不断深化，我国各级政府的管理职能和管理目标将逐步与国际接轨。其中，经济绩效是地方政府绩效评估指标体系的外在表现，社会绩效是地方政府绩效评估指标体系的价值目标，政治绩效是地方政府绩效评估指标体系的核心要求。因此，各级政府的绩效指标既要有政治指标和经济指标，也要有社会、人文方面的指标。[4]
其次，明确地方政府绩效评估主体。当前，应推行政府绩效评估主体的多元化，积极吸纳市民代表、企业代表、社会中介组织、专家代表，尤其吸纳社会民众广泛参与政府绩效评估。这不仅有利于确保政府绩效评估的全面、客观与公正，有利于政府体察民情、了解民意，而且也有利于将政府的公共权力置于人民的监督之下，更好地体现政府“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政宗旨。
第三，改进政府绩效评估方式。当前最重要的是加强信息化建设，增加相应技术和资金投入，从技术手段上提高地方政府绩效评估工作的质量、效率和水平。要着力构建地方政府绩效评估网络信息平台。在不违反保密制度的基础上，政府各部门要努力做到政务公开，通过政府绩效评估网络及时公开相关的绩效信息，从根本上改变绩效评估信息不对称的现状。同时，还要利用计算机技术建立地方政府绩效评估模型，开发地方政府绩效评估软件系统，以增强提高绩效评估的准确性和效率。[5]
（五）从“政府本位”向“社会本位”转变。服务型政府体现了我国人民国家的国家性质，彰显了政府“以人为本”的施政理念，体现了全心全意为人民服务的主导行政价值观，有助于“让人民生活得更幸福、更有尊严”。[6]
地方政府必须将强化公共管理和公共服务作为职能转变的基本取向，把不该管的坚决放开，该管的管住、管好、管到位。首先，实现地方政府职能由管企业、建项目为主，向提供公共服务为主转变。在市场经济条件下，地方各级政府必须从竞争性领域退出，将其作用的领域限定在公共领域，即提供公共设施，发展公共事业，公共信息。其次，实现地方政府职能由抓生产、管经营为主，向提供政策服务为主转变。政府管理方式必须由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理转变，政府不再直接干预企业和其它市场主体的生产、投资、经营活动，而应该为市场主体、社会提供优质的公共政策服务。第三，实现地方政府职能由搞垄断、设关卡，向优化创业发展环境转变。“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化”已成为当前地方政府管理中存在的严重问题。建立地方服务型政府必须打破垄断，消除部门利益，创造一个为社会、为市场经济主体服务的良好的大环境。[7]一句话，要实现地方政府管理职能由过去重管理、轻服务、以“政府本位”，向重服务、以“社会本位”转变，使地方政府真正成为市场主体和社会公众的服务机构。
（六）加强公务员队伍建设，建立地方服务型机关。地方服务型政府必然是责任政府、法治政府和效能政府，必然是执行力和公信力很强的政府，这就要求不断提升政府部门和公务员的能力和素质，切实加强政风建设，建设地方服务型机关。因此，我们应该大力推进地方政府管理方式和管理手段的创新，进一步深化行政审批制度改革，继续推行政务公开制度，加强电子政务建设，不断提高地方政府服务的质量与水平；切实纠正地方部门和行业不正之风，努力建设一支廉洁奉公、业务精通、作风优良的政府公务员队伍。[8]
总之，建设地方服务型政府，实现社会管理创新，必须进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，[9]从而实现社会和谐稳定与良性运行。
参考文献：
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[4][5]陈艳珍.优化政府绩效评估的几点思考[J].理论探索,2009(1).
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[8]唐铁汉、李军鹏.学习贯彻十七大精神，切实加强服务型政府建设[J].新视野，2007(6).
[9].扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系[N].人民日报，2011－02－20（1）.
作者系上海政法学院国际事务与公共管理系副教授，行政管理教研室主任，法学博士；复旦大学公共管理博士后。