农村居民点土地利用增强模式初探

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摘要：增强土地利用效率是国务院长期以来加强土地管理的一项重要措施。探索农村居民点土地利用增强的模式，可有效的为农村土地管理提供一些参考和借鉴，有利于我国进一步深化土地制度改革，更加有效的增强土地的利用效率。

关键词：农村居民点；土地利用；模式

从2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国务院28号文)，到2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，以及2009年3月《中华人民共和国物权法》的颁布实施，都对严格土地管理、加强耕地和基本农田保护作出了一系列重大改革和原则规定。目的在于通过对项目区内村庄拆并和用地布局的调整，推进农村建设用地整理，促进节约集约用地和城乡统筹发展，充分、合理、有序地利用土地资源，保证社会主义新农村建设和城市化的顺利进行。笔者根据相关研究成果及国内土地整理方面的经验，总结出以下几种农村居民点土地利用增强的模式，以期为理论研究和实践提供借鉴和参考。

一、政府主导模式

由政府牵头组织企业进行上地开发整理。政府作为组织策划者，负责编制土地规划设计、筹措资金、监督工程执行情况，承担项目运行风险。企业是政府意志的具体执行者，负责上地整理工程的实施，保障项目的最终竣工验收。由政府出资建造安置社区或组建公寓，对村民进行安置。政府回收原宅基地，进行储备或公开招标拍卖。整理资金可先由政府财政出资或进行部分上地使用权的抵押贷款组成，然后通过整理后的土地增值、相关税费等收益，建立专门的农村居民点用地整理基金。这种运作模式的特点是工程从立项到竣工验收都由政府统一安排，能够充分发挥政府的权威性，调动一切人力、物力来保障工程的高效率完成，但另一方面，政府在整个项目的运作过程中承担的风险极大。

这种模式主要适用于经济发达地区。由于这类地区农村经济发展水平较高，人地矛盾突出尖锐，政府应当把农村土地整理当作一项发展经济的重要环节。在这类地区政府参与和组织化程度均很高，易形成市县级组织领导，乡镇级单位具体实施的组织模式。并可由乡镇自己组建统一的专业队伍。因这一地区整理面广，涉及有关权属问题将是突出矛盾，要制定相应的农用地置换办法，以县市为单位，与土地利用总体规划相协调，利用新一轮的规划修编，充分考虑乡镇农用地整理规划。由于这一地区工副业发达，对乡镇原有的企业用地做好规划，以免效益不好及已经破产停产的企业占用过多的土地，使有发展前景的企业挤占耕地，导致

农用地整理成果付之东流。

二、农村城镇化的整理模式

这种整理模式要求被整理地区村庄为“城中村”或“近郊村”，这部分村庄农村经济发展水平相对较高，村集体经济强大，凝聚力强，村民的思想观念变更快，可以将居民点用地整理与总体规划结合起来，实行公寓化或社区化的整理模式。在整理过程中，首先，对整理区域内农民建房进行限制，整理期间不再审批新宅基地，不可在整理区内私建新房。依据国家有关法律、法规，将城中村、城郊村土地征为国有，对农民进行科学合理的征地补偿，并结合城市规划、土地利用总体规划、城镇规划，在城镇建成区或规划区选址，集中建设居住社区，按人均居住面积将村民安置到新建居住社区。但考虑到农民的工作性质、收入水平、居住习惯、接受程度等，又与城市市民要求不同，居住社区的户型、居住面积、容积率、基础设施配套方面要多元化，满足不同层次人的需求。部分城中村和城郊村可将农民直接变为市民，纳入城市管理体系，取消城乡二元分割管理体系。

三、村庄整体搬迁异地改造的整理模式

这种整理模式针对原址不适宜建设的村庄，如自然环境条件恶劣，交通不便，信息不灵的偏远山区农村，处于洪涝灾害区或山体易滑坡地带等的乡村(远郊村中的部分村庄)。从村民长远发展的角度出发，应由政府组织逐步进行异地迁移，将村庄整体搬迁到经济条件好、发展空间大的农村居民点，或选择适宜的地区建设独立新村，并对老宅基地进行复垦还耕。这种模式需以政府为主体进行运作，即市县级政府组织领导，乡镇级政府组织实施，行政村协助具体操作。乡镇政府建立专门的农村居民点用地整理的管理机构，以市县为单位，根据当地自然经济条件制定乡镇级整理规划，并与土地利用总体规划、村镇规划、基本农田保护规划相衔接，报上级政府审批。同时，制定相应的宅基地安置、权属调整、农用地分配等政策，解决整理中出现的具体问题。这种整理模式的资金筹集应本着“谁收益、谁投资”的原则，国家、地方政府、集体、个人、社会等多方筹资。主要有六条筹资渠道：一是国家投资。对于退宅还耕的整理项目可申请国家项目取得资金支持。二是地方政府财政投资。县、市、乡镇在有限的财政收入中挤出一部分资金。三是村级集体投资。在村级集体资金积蓄中拿出一部分，或村级企业盈利中资助一部分资金。四是政策扶持。政府出台优惠政策，帮助搬迁村庄重建。五是社会资助。动员社会各界力量，捐助扶贫资金或农村发展救助资金等多种形式来资助和支持农村居民点用地整理。

四、缩并自然村建设中心村的整理模式

由于农民为便利耕种，有散居的习惯，因而形成分布密集、规模小的迷你型村庄，使得村庄基础设施配套难度增加，管理不便，土地资源浪费，并制约了这些村庄的发展。对于这样的村庄，可视情况采取一次性整体搬迁或分期逐步搬迁的策略进行迁并。一般采取就近原则，合并到中心村或行政村，并对小自然村进行复垦还耕。将分散变为集中，既增加了耕地面积又方便了管理，同时又有利于公共基础设施配置。组织、资金筹集模式和作业模式可参照村庄整体搬迁，异地改造的整理模式的办法。

五、村庄内部用地改造控制型的整理模式

这类模式是市、县、乡镇级政府制定政策，提供技术、资金支持，进行监督检查。由行政村负责农户拆旧建新、宅基地放样、组织村庄环境和基础公益事业建设等。通过将村中旧宅基收回，将道路、水、电、电信等基础配套设施建设好，同时限制在村建设新房，并鼓励利用旧宅基、废弃坑塘建房。应搞好村庄规划，按规划安排居住用房、生产用房。严格宅基地审批制度，保证“一户一宅”不超国家或地方的用地标准，乡镇或村对农户多出的宅基地按不同情况无偿收回、适当有偿收购的方式进行储备利用，整理后划为标准宅基地分配给农户。充分利用废地、坡地、空闲地建房，原则上先拆后建，不允许占用耕地建房。搞好村庄配套设施建设，道路通畅，水、电齐全，吸引农户进村建房。部分经济发展水平较高的村庄，可结合城镇化政策，制定优惠的政策，如宅基地置换、人口转移政策，吸引富裕农民进城。这样，既可减少农村宅基地面积，又能推动城镇化进程。我国的西部大部分村庄和东部沿海地区大的行政村和中心村适宜采用此模式。

参考文献：

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