刑申检察工作一体化建设的思考
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长期以来，同检察机关自侦部门、刑检部门强调部门工作的一体化建设相比，刑事申诉检察部门的一体化建设工作没有得到应有的重视。刑事申诉检察工作需要不需要一体化建设？如何进行一体化的规范性建设？这些都是刑事申诉检察工作面临的现实问题。
一、刑申检察工作一体化的必要性
与主动性质的追诉权相比较，监督权的行使或多或少都有一些被动性的成分存在。在司法实践中，刑事申诉检察权的被动性主要表现为以下三个方面：（一）刑事申诉程序的启动，以刑事诉讼程序的终结为依据，即只有刑事诉讼程序已经依法终结的案件，方可以进入刑事申诉程序；（二）刑事申诉程序的启动，以申诉人依法行使刑事申诉权为前提，只有在极其特殊的情况下，刑事申诉检察部门方可以主动行使职权启动刑事申诉程序；（三）上级刑事申诉检察部门通常是在申诉人不服下级刑事申诉检察部门已经作出复查决定并提出申诉的情况下，方启动刑事申诉程序对案件进行再次复查。
由此可见，刑事申诉检察权的被动性虽然与其制度设置本身密切相关，但是在严格执法的前提下，仍然存在改进的余地。改进的核心就在于：最大限度地变被动为主动，加强上下级刑事申诉部门的工作联系，全面落实首办责任制，将案件解决在基层、解决在首办环节，达到既节约司法成本，又减轻当事人诉累，从源头上逐渐改变刑事申诉案件呈倒三角分布状况的目的。
刑事申诉检察部门开展一体化建设工作应当遵循以下三个方面的原则：（一）上级人民检察院领导下级人民检察院的原则，这是刑事申诉检察工作实行一体化建设的法律依据。对于办案部门而言，这种领导集中体现为对具体业务工作的指导和监督，一体化建设的核心就是要实现指导和监督工作由事后型转变为同步型；（二）各级检察机关依法独立办案的原则，这是刑事申诉检察工作实行一体化建设必须遵循的权限原则。一体化机制的建设，并不是要求上级院刑申部门直接或者间接代替下级院刑申部门对具体个案作出处理决定，而是既要强化上级院对下级院的工作指导和监督，又要尊重下级院依照法律程序独立对个案作出司法决定的权力；（三）各司法机关、各检察部门互相配合、互相制约的原则，这是刑事申诉检察工作实行一体化建设必须遵循的分工原则。刑事申诉检察权属于事后监督权，行使对外监督、对内制约的职责，工作中既要注重与其他司法机关、其他检察部门工作的互相配合、互相制约，又要遵守分工原则，杜绝和防止越权行为的发生。因此，同主动型色彩鲜明的自侦部门、刑检部门的一体化建设相比，刑事申诉检察部门的一体化建设也有自己的独特之处。
从整体上讲，刑事申诉检察工作由四个方面的具体工作组成：（一）不服检察机关决定的刑事申诉案件；（二）检察机关管辖的国家赔偿案件；（三）不服人民法院刑事裁判的申诉案件；（四）属于检察机关管辖的被害人救助案件（包括涉检重信重访案件）。本文将从涉检申诉工作的一体化建设、涉法申诉工作的一体化建设、涉检案件息诉罢访工作的一体化建设三个方面来进行探讨。
二、涉检申诉工作的一体化建设
所谓涉检申诉工作，是指当事人不服检察机关作出的刑事处理决定提出申诉、或者请求检察机关给予国家赔偿而产生的办案工作的总称。长期以来，各级检察机关对于涉检申诉工作都是依据《刑事诉讼法》、《国家赔偿法》和检察机关内部的办案分工规定，实行分级办理，上级人民检察院刑申部门通常不干预下级人民检察院刑申部门案件的具体办理工作。
这种工作模式容易产生以下弊端：（一）上下级刑申部门之间的关系更接近于监督关系，而不能真正体现领导关系；（二）极少数下级院刑申部门存在着在办案过程中走程序、走过场的情况，没有将首办责任制真正落到实处；（三）上级院刑申部门对下级院刑申部门已经复查完毕的案件进行复查时，通常可能面临或需要补充取证而丧失时机、或发现错误适用程序而要全部撤销予以重新办理、或认定事实适用法律有误而必须予以撤销等问题。
为了解决上述存在的问题，完全有必要建立涉检申诉一体化的工作机制。这种工作机制的目的是：以上级院刑申部门提前介入为核心，全面落实首办责任制，建立贯穿刑申工作全过程的以同步指导和监督为主要内容的新型工作关系。其具体内容应当包括：
一是在受理案件阶段，必须坚决贯彻最高人民检察院对涉检案件实行“百分百受理、百分百立案复查、百分百息诉罢访”三个“百分百”的工作要求，对下级院依法应予受理未予受理而出现的越级上访案件，上级院应当发出交办案件的通知，督促涉案单位严格遵守办案时限、上报处理结果并切实做好当事人的息诉罢访工作。
二是在立案办理阶段，对于属于下列情形之一的案件，下级院刑申部门应当在立案后立即书面层报省级院刑申部门：①案件有涉外性质或涉及外省的；②申诉人系省级以上人大代表或政协委员的；③案件性质属于危害国家安全或性质的；④要求退还扣押款物十万元以上或请求赔偿五万元以上（不包括赔偿间接性损失请求）的；⑤在本地区有重大影响，可能引发赴省进京上访或群体性上访事件的。采取上述措施的目的是便于省、市级刑申部门全面、及时掌握这些热点、难点案件，以便于同步开展指导。
三是在办案过程中，对于认定事实、适用实体法律、运用程序存在争议的案件，在下级院刑申部门请求帮助的情况下，上级院刑申部门应当就：①实体、程序法律的适用；②是否采用公开审查程序；③补充调查的范围；④个案预警机制的建立；⑤息诉罢访工作的预案等问题及时进行指导，必要时可以汇同下级院刑申部门进行讨论、研究，提出处理的意见和建议，提供给下级院在作出决定时参考。
三、涉法申诉工作的一体化建设
所谓涉法申诉工作，是指当事人不服人民法院已经发生法律效力的刑事裁判向检察机关提出申诉而产生办案工作的总称。近年来，与刑申部门受理的涉检申诉案件逐年呈现下降的趋势相比较，涉法申诉案件的上升势头非常明显，并在申诉案件立案办理的总数中占有的比例越来越大。
对于涉法申诉案件的办理，刑申部门目前主要采用审级对应的受案模式，即以作出生效刑事裁判的人民法院相对应的人民检察院作为受案单位。这样的工作模式产生了以下的问题：（一）大量涉法申诉案件集中于高检院和省级院的刑申部门；（二）在司法实践中，由于受案单位往往不掌握该刑事案件的具体情况，仅能通过人民法院的刑事裁判文书和申诉人提供的申诉书（有时包括申诉人提交的部分相关证据）来对该案是否符合“有错误可能”的情形进行审查，即使通过调阅下级院的内卷来进行深入审查，工作量也十分巨大，难于及时、准确地发现“有错误可能”的案件；（三）对于进入立案程序需要进行证据复查的案件，特别是跨地区的案件，复查工作要耗费办案部门大量的人力、物力和财力，且未必会有好的效果；（四）对于检察机关刑申部门提出抗诉或再审建议的案件，人民法院在许多时候会采取发回重审的方式，依法需要由下级检察机关刑申部门人员出庭应诉，无疑增加了上下级刑申部门人员的工作量。
为了解决上述存在的问题，同样有必要建立涉法申诉一体化的工作机制。与涉检申诉工作一体化强调提前介入为核心、全面落实首办责任制不同，涉法申诉工作的一体化，是以加强各级院刑申部门的工作联系为核心，在工作中互相支持、互相配合，形成一个整体对人民法院的刑事裁判实行法律监督为主要内容的新型工作关系。其具体内容应当包括：
一是在受理案件阶段，变单个刑申部门的单一审查为多个刑申部门的共同审查。目前，刑申部门在收到涉法申诉的相关材料后通常仅仅进行程序性的审查，即按照审级对应的规定，将申诉材料移送有管辖权的刑申部门处理，使受理与处理环节出现脱节。作为一体化的重要组成部分，各级院刑申部门在接待来访和处理来信时，不应拘泥于审级对应的规定，应对相关材料进行实质性的审查，对发现“有错误可能”的案件线索，应当依法上报（或交给）有管辖权的上级（或下级）刑申部门或者直接移送同级刑申部门处理。
二是在办案阶段，一体化表现为：①上级院刑申部门可以将属于自己受理的案件交下级院刑申部门进行复查或初步调查，对于跨地区的案件，可以同时指令相关院刑申部门分别对相关问题进行复查或初步调查；②服刑地院和裁判地刑院、同级院刑申部门在办案中发现的不属自己管辖的案源，可进行初步调查并及时依法进行移送，杜绝出现越界办案的情况；③各级院刑申部门在办案中，应当互相配合，根据请求院刑申部门的要求，代为或者帮助调查取证。
三是在案件处理阶段，一体化表现为：①对确有错误的案件，上下级院刑申部门应当根据案件的具体情况，结合诉讼经济原则，综合进行评判，作出是提出抗诉还是提出再审检察建议的决定；②对于需要出庭应诉（包括提审、再审或者发回重审）的案件，上下级院刑申部门应当完备法律手续，使相关办案人员以出庭院检察员出席庭审，最大限度地减少重复劳动；③上下级院刑申部门应当密切配合，既要依法行使法律监督权，又要与相对应的人民法院刑事审监部门加强工作联系和业务沟通，建立健全协调联系机制，确保再审案件得到及时公正处理。
基于在涉法申诉工作中，当事人通常会采取多头申诉的方式，各级院刑申检察部门应当与人民法院刑事审监部门加强工作联系，及时掌握具体个案的申诉处理情况。为此，我省刑申检察部门和省法院申诉审查部门、省监狱管理局共同出台了《关于建立办理服刑人员刑事申诉案件协作机制的意见（试行）》，在全省法检刑申（刑监）部门之间建立了刑事申诉案件信息交换制度，定期对案件的相关办理情况进行通报。
四、涉检案件息诉罢访工作的一体化建设
所谓息诉罢访工作，是指司法机关、机关从依法处理、关注民生、理顺情绪入手，采用公开审查、刑事和解、协商解助等手段，解决（上访）群众诉求的工作，最大限度减少社会不稳定因素，促进社会安定和谐而产生办案工作的总称。在息诉罢访工作的具体实施过程中，涉检刑事申诉案件和涉法刑事申诉案件的处置还是存在着根本性的区别，这种差别主要表现为：前者的责任主体是检察机关,后者的责任主体则是人民法院。因此，一体化建设主要针对涉检刑事申诉案件，对于涉法刑事申诉或非检察机关主导的跨部门的刑事申诉案件，刑事申诉部门应当积极配合相关单位做好相应的工作。
涉检案件息诉罢访工作的一体化建设，是以强化上下级院刑事申诉检察部门的职责，以加强各方协作为核心，通过运用公开审查程序和进行明案析理工作、落实刑事被害人救助，探索建立协调政府职能部门开展对被告人及其家属的生活困难补助，形成上下联动、各方协调以解决矛盾为主要内容的新型工作关系。
一是办案、监督、息诉工作的一体化: ①不能单纯地就案办案，必须将办案、监督、息诉一体化的工作要求贯穿于整个刑事申诉工作的始终,实现“案结事了，息诉罢访”; ②坚持实事求是，有错必纠的原则,对于依法应当予以纠正、予以国家赔偿或者予以困难救助的案件,必须及时做出处理决定并落实善后工作,对申诉不成立的案件同样要做好明案析理工作,使息诉化解工作建立在扎实可靠的法律基础之上;③对于需要进行责任倒查或者发现存在违法、犯罪线索的,应当提出处理意见或建议, 及时移送相关部门处理;对于原办案工作中存在的执法不规范的行为, 应当提出改进意见或建议,督促原办案部门改进,杜绝类似错误的再度发生,从源头上预防和减少申诉案件的发生。
二是息诉工作机构的一体化: ①必须明确个案息诉工作的督办单位、指导单位、责任单位的工作职责和分工,将“首办责任制”落实到实处;②在纵向组织机构上,要坚决贯彻各级院涉检工作领导小组的统一布署和工作安排,采取领导包案、多级接访、带案下访、逐级逐案签定责任状和派出工作组实地督查等措施,上下级院刑申部门形成纵向组织机构一体化共同解决问题;③在横向组织机构上,作为责任部门的刑申部门要建立个案的预警机制和息诉工作预案,积极依靠当地党委的领导和政府的支持，采取联合接访、公开听证、心理咨询、检调对接和整合社会各界力量参与等有力措施,形成横向组织机构的一体化, 在解决问题上下功夫, 在息诉罢访上见实效。
三是解决措施的一体化:①要立足于司法工作有限性和工作无限性的特点，立足于从申诉人的角度思考和分析问题，将心比心，以理服人，以情暖人。从解决实际问题入手，因案而宜、因地而宜、因人而宜、因事而宜，积极探索“情理之中，法度之外”问题的解决途径，彰显司法机关的人文关怀;②坚持全面解决问题的原则，对于任何一个涉检刑事申诉案件，无论是否涉及其他司法机关或者行政单位，都应当由涉案的检察机关刑申部门负责牵头，统一且全面地制定包括合法性诉求和合理性诉求内容在内的一揽子解决方案，一体化地解决当事人的诉求;③坚持公平处置的原则，防止片面的“花钱买平安”行为的出现。针对个案的实际情况（要综合考查办案机关或部门的过错程度、对申诉人造成损害的程度、申诉人自身有无过错和生活是否困难等因素）采用比例原则进行区别对待，体现实质的公平。同时应在同一地区（如州市级）对于同种类型案件，或不同种类型案件之间（特殊情况除外），达到案体合理性诉求的范围和金额处理大体均衡，保障解决措施的统一实施。