从城镇化进程看房地产发展

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近些年，关于房地产和房价问题的争论十分激烈，有些已经影响到了高层决策。虽然中央政府采取了极为严厉的行政手段，试图遏制房地产价格的上涨，但是收效甚微。

判断中国房地产发展的趋势，不能简单地以日本和欧美的教训作为借鉴，也不能拿以往股市和地产的崩盘为参考依据，还是应该从中国经济增长的特点和城镇化的大格局出发，进行深入分析。 城镇化对房地产的影响

党的十已经把城镇化作为重要的战略任务提出，其中动因之一就是通过启动消费来拉动内需。通过城镇化，解决农民进城落户或者实现对进城外来人口的基本公共服务均等化，把进城务工就业的农民和外来人口的长期消费兴趣，从原来的农村和居住地转向就业所在城镇，进而形成对住房以及各种工业制成品和服务业的消费需求，带动经济增长。仅住房消费这一项，就是拉动内需的重要增长点。

2012年，中国城镇人均居住住房面积为32.9平方米，农村人均居住住房面积为37.1平方米。虽然是住户抽样调查的数据，但基本是以户籍人口作为依据。如果不考虑未来人口空间的迁徙和变迁，城乡人均居住面积似乎面临着饱和。但是如果考虑进城镇化的因素，可能房地产供需结构会发生巨大的变化。

2012年，中国城镇化率为52.6%，但户籍人口城镇化率仅35.3%，有2.3亿已在城镇务工就业的农村人口因为没有城镇户籍，享受不到与城镇居民同等的公共服务，难以在城镇扎根。同时还有7300万的城镇间流动人口，也面临着同样的困境。

从理论上测算，按照城镇人均居住面积32.9平方米计算，假设2.3亿已在城镇务工就业的农村人口和7300万城镇间流动人口的户籍问题得以解决，而且农村土地制度改革得以推进，允许宅基地流转，他们在新的居住和就业地产生的实际住房需求将会是100亿平方米。

如果到2020年，中国城镇化率每年提高0.8个到1个百分点，那么每年将转移1700万-1980万农村人口，八年间农业转移人口将净增1.36亿到1.59亿。如果到2030年，城镇化率保持0.6个到0.8个百分点的增长速度，那么18年间，农业转移人口将在现有基础上增加2.1亿到2.6亿，加上目前统计为城镇居民的2.3亿农业户籍人口，届时将有近5亿农村人口在城镇务工就业和生活。

如果户籍制度改革和基本公共服务均等化以及土地制度改革的目标能够实现，约5亿农业转移人口和近1亿的城镇间流动人口产生的住房需求，将会达到197亿平方米。当然这是理论上的测算，因为城镇存量住房的再利用、租赁住房和集体宿舍将会消化很大一部分住房需求。但至少说明，对未来城镇住房稳定的刚性需求在理论上还是存在的。

值得注意的是，目前房价上涨和房地产供给势头过猛的现象，与城镇化关系不大。

首先是涉及到户籍制度改革和基本公共服务均等化的措施尚未得到贯彻落实，农民工城乡居住和就业的两栖行为还没有发生变化，大量的农民工仍把工资收入寄到家乡盖房。

其次是农村集体建设用地流转政策也没有提交到政策层面，宅基地无法流转和变现，实际上也等于拖住了农民工进城的后腿。

第三是城镇的房地产开发大多是针对城镇人口的住房改善需求，老城区改造难度较大，改善住房的压力只有转向新城。

第四是还有较大一批针对投资需求的住房建设，仅仅从城市规划和各种地产概念就可以感觉到，这些房子的消费对象并不是农民或外来农民工。只有本地拿到政府和地产商的补偿金的农村拆迁户，才有可能问津这些住房。

从城镇化的长期趋势看，这些外来人口会对房地产产业的发展产生刚性需求。但是，从实际的住房消费看，绝大部分是住在租赁住房里，据国家统计局农民工监测调查报告，在2012年，中国1.63亿外出农民工中约65.5%是租住房屋，在务工地购房的仅0.6%左右。

另据国家计生委2012年对北京、上海和广州流动人口的调查，在流入地租房和购房的城镇间流动人口占比分别为53.2%和30%。因此，如果能进一步出台推进城镇化的政策，将有利于长期拉动住房内需，并缓解存量住房过剩或者闲置的压力。

欧美和日本出现房地产泡沫，基本是在城市化率达到饱和以后发生的，而且经济增长速度也在大幅度放缓。

1986年-1990年日本发生房地产泡沫时，城镇化率处于76.7%-77.4%，而经济增长速度在1980年-1989年间仅3.8%。而美国2002年-2008年发生房地产泡沫时，城镇化率处于79.78%-81.7%，但经济增长速度大大减缓，2000年一季度时减缓至4.8%，2002年一季度时仅为1.4%。

近些年，中国城镇化率和经济增长皆处于高速增长阶段，因为户籍制度改革和土地管理制度改革滞后，城镇化质量随着户籍管理体制改革和土地管理制度改革的落实还有较大提升空间，通过住房需求实现拉动内需的战略目标还是有较大的可能。 目前房价上涨成因

关于房价上涨，争论焦点大多集中在地方政府利益驱动、货币超发、热钱投机等因素。政策思路的出发点还是过多地关注可引发房价上涨的投机因素，却忽视了实际的需求变化。因此实行了几年的限购限价政策，仍然没有遏制住房价上涨。

按照市场经济规律，价格上涨肯定反映出供求关系的变化。首先从供给方判断，房价上涨主要集中在哪些城市？毋庸置疑是一二线城市，这里也是中国行政等级最高的城市。我曾经撰文专门提出过等级化城镇管理体制最大的特点是公共服务差别化。

由于行政调动资源的能力取决于城市的等级，高等级城市可以获得更多的优质资源。在中国优质资源严重短缺的情况下，集中在高等级城市的优质公共服务资源的稀缺性，决定了这些城市土地资源的稀缺性，也就直接导致了与土地关联的房地产价格的上涨。人们在这里买房实际上买的是优质公共服务资源，就像很多中国大陆的富人到香港地区、美国购房，推动了当地房价上涨的情况一样。

支撑高房价的还有高收入群体。上世纪90年代广西北海和海南的房价瞬时上涨是因为投机，而当时没有优质的公共资源支撑，也没有高收入群体支撑，在政策发生变化之后，一定会发生崩盘。

这次房价上涨和长时期的经济增长、社会收入分配两极分化有直接的关系。持续30年的经济增长和收入增长，中国已经形成了相当数量的高收入群体。与其他国家不同的是，这个高收入群体是建立在GDP占世界第二、人口规模占世界第一的基础之上。如果13.6亿人口中高收入群体占10%，那么就有1.36亿高收入人口，若占5%，则有6700万高收入人口。

他们不仅仅要在本地购房，还要在他们认为公共服务资源较好的城市购房。因此对于一般高收入者，北京、上海等一线城市以及省会城市是首选，而对于亿万富翁来说，则是到香港、新加坡、美国和其他国家去购房。随着收入水平的变化，选择购房的城市等级也会递减，在很大程度上也在一定程度上推动了三四线城市的房地产市场的发展。

从经济增长的趋势看，现在中国经济维持7.5%-8%的增长速度，仍然是高速增长过程。只要经济增长仍处于高位，高收入人群就会增加，购买优质公共服务资源的需求就会保持增长的状态，因此支撑着推动房价上涨的需求也在提升。

购买住房既是消费需求也是投资需求。但是对于绝大部分消费者来说，投资需求区别于投机需求。因为，已经没有稳定的渠道使自己的剩余收入保值增值。从物价上涨和银行利息的关系看，2006年至2011年居民消费价格上涨约19.9%，平均每年上涨幅度达3.98%，但是，我们目前统计的消费价格并没有将住房价格统计在内，虽然表面上看起来，银行中长期定期存款的年利率高于物价指数，但是在居民的消费心理中，货币放在银行里是净亏，达不到保值增值的目的，而投资股票更是容易血本无归。

和社会上其他投资渠道相比，投资房产有优质公共服务资源作为保障，是最稳定的投资预期。另外，因为物业税以及所得税等税收征收环节的改革进展缓慢，投资住房的成本太低，也是促使购买住房热情不减的重要原因。

住房租赁市场发育不良，也把一部分中等收入人群推向了购房市场。

一些城镇化率早已越过50%的发达国家，城市租房占比一般在30%以上。而中国，城镇家庭户租房比仅为18.6%。城市住房租赁市场不稳定的主要原因，一方面在于法律制度不完善，监管措施严重滞后。另一方面也在于现行的房地产开发模式使得购房成本加大，购房群体买房的主要目的是为了直接消费和投资。

出租的目的不是为了获得稳定的财产性收益，而是闲置房暂时的再利用，使得出租行为不稳定的现象，严重影响了租房群体的消费预期。相比之下，在其他国家，房屋租赁市场发育稳定的重要原因是，城市土地所有者自己盖房，房租是稳定的财产性收益来源。回顾中国1949年以前的城镇租房市场也十分稳定。

在中国，真正租房的城镇常住人口，却是城镇间流动人口和农民工群体，他们中的82%住在城乡结合部的出租屋或企业。农民工租房主要是在农村的出租屋，原因在于农村的出租屋建于宅基地之上，因房屋无法交易，租赁收入是房屋所有者的主要收入来源。可以说，租赁市场发育不健全，既有法律有待完善等因素，也取决于城市的开发模式和房屋的所有权形态。 重视地方政府的利益动机

很多人诟病房价上涨是土地出让金的推动，因此认为政府是房价上涨的最大推动者。其实土地出让价格取决于未来的房屋出售价格，在土地成本上涨到一定空间后，土地拍卖的价格仍然上扬，说明市场的需求仍然旺盛。否则土地拍卖一定会导致流拍，价格也会下跌。

既然如此，为什么社会上仍然担心房地产会出现泡沫呢？有以下几个原因：

一是地方政府对于财政的过度依赖，推动了房地产的过度扩张；二是部分商品房处于空置状态，而新开工面积规模仍然很大。2012年，商品房新开工面积达13亿平方米，虽然比上年的14.7亿平方米有所减少，但城市新增人口带来的需求似乎赶不上房子面积的增长速度；三是在一些城市出现了销售危机，商品房的滞销似乎让人感觉到了风险；四是在一二线城市，特别是北上广深，房价上涨的幅度超出了唱衰者的预期，人们一方面总是联想到上世纪90年代的房地产崩盘和股市的崩盘。另一方面则是希望通过政府的手压低价格，确保自己能够以低价买到住房。

事情可以从两面看。一方面，房价上涨只是局部现象，只是在一线城市和部分二线城市。另一方面，房地产扩张则集中表现在其余二线城市和大部分三四线城市。2007年-2011年人口400万以下城市（主要是三线以下城市）的房地产新开工面积总量为41.7亿平方米，占全国房地产新开工面积总量的79%。

值得注意的是，一线和二线城市因为公共资源优质化和要素规模的集中，仍处于人口加速集聚的过程，按照市场规则，应该加大房地产开发力度，应对更多的人口进入。2011年人口1000万以上和400万-1000万的城市，房地产新开工面积分别为1.21亿平方米、1.69亿平方米，仅占当年全国房地产新开工面积的8.23%和11.5%。采取限购和限价措施，增加了供需矛盾，势必导致价格上扬。

如果说一二线城市房价上涨是一种必然趋势，三四线城市的房地产扩张则有可能引发风险和危机。原因在于，推动房地产发展的不是市场力量而是行政力量。只有违背了城市发展规律和经济发展规律的行政推动，才有可能将三四线城市的房地产推向危机的边缘。

为什么说一些城市房地产的推动依靠的是行政力量呢？原因在于房地产发展与土地财政密切相关。城市的发展需要改善基础设施，在城市基础设施投资中，很大比例是收益率较低、甚至没有收益的公益性较强的基础设施。

在其他国家，这类基础设施一般依赖于财政和银行的中长期贷款，同时通过较好的经营管理降低运营成本，并通过服务来进行收费。在中国，预算内财政是保政府运转的，俗称是“吃饭财政”，没有能力支撑基础设施建设。为了保稳定，地方政府不愿意提高基础设施收费价格，因此城市发展资金大多来源于所谓的“第二财政”，意指土地出让金。就是通过低价征地，高价卖出所获得的土地财政收入，弥补政府财政资金的短缺。

预算内财政靠税收，也就是依赖工业企业的税收。因为政府预算开支每年有刚性增长的压力，就增强了政府招商引资的动力。为招商引资，在当前城市竞争极为剧烈的状况下，各地纷纷压低成本，甚至不惜血本吸引工业企业来投资。土地成本可以被政府压得很低，即使存在基础设施投入和拆迁费用，也几乎都是零地价甚至负地价。弥补土地成本肯定无法从预算内财政上出钱，因此，必须通过土地的商业开发、房地产开发，获得预算外收益，才可以弥补招商引资的成本付出。

政府需要通过土地出让收益弥补基础设施建设支出和招商引资的土地成本支出，就必须要加大房地产开发的力度。一个城市要在招商引资上加大开发力度，就必须在房地产开发上继续扩张。根本目标是为了满足财政的利益，尽管财政支出也包括了城市居民公共服务设施的改善，但是通过行政手段来推动房地产开发已经是一个不争的事实。

行政推动房地产开发的基本规律就是：

1.基础设施改善和工业企业引进，迫使政府开发地产弥补投资成本；2.每届政府招商引资和房地产开发形成的空间扩张，导致基础设施战线拉长；3.房地产开发因需要提高土地升值预期，必须强调高起点的开发概念，相应增加了基础设施的成本；4.高成本的基础设施空间的战线拉长，意味着下一期开发的规模也必须相应加大；5.新一届政府为了政绩和财政利益，不得不重复这个过程，但面临着前任留下的已扩张的空间，必须要加大招商引资和房地产开发的力度；6.中国地方政府主官平均任期较短，每一届政府都基本沿着这个规律来招商引资、开发房地产，周而复始地进行扩张循环。

行政辐射能力强、辐射范围大的高等级城市，面临的危机要小很多，因为这里集中了优质公共资源，全省的人都可以为了购买预期的优质公共资源到这里买房。

行政辐射能力低、辐射范围小的地县级城市，如果当地整体收入水平不高，房地产发展无法吸引足够的人群，一定会出现需求饱和，房地产将面临崩盘，政府债务危机也会凸显。因此，看待这类行政推动的房地产发展，关键不在房价，而是房地产开工面积和用地扩张趋势。房地产崩盘之后，政府基础设施资金供应链断裂，依赖于土地出让获得的各类金融产品的支持将面临还款危机，政府将无力进行再开发，击鼓传花效应直接显现在债务危机的产生和政府财政能力的严重下降上。 房地产发展趋势判断

房地产发展趋势关系着两个因素：一是房价怎么变化，二是会不会出现泡沫。

高等级城市优质公共资源绝对集中的态势在短期内无法改变，因此一二线城市房价上涨的趋势也不会发生根本的变化。对于一些三四线城市，虽然具有相对的等级优势，但是因行政区域人口总量、经济发展水平和人均收入水平相比之下较低，辐射面也没有超出辖区范围，资源更不具有强大的外部性，如果过度依赖房地产发展，当需求饱和时，势必会引发房地产滞销，并形成政府债务危机。

但舆论影响力过度关注房价。因为房价上涨集中在一二线城市，特别是北上广等超大城市。这些城市居民的网络影响力强，他们对房价的担忧直接关系到自己的切身利益，可以通过媒体、网络等途径左右中央政府决策，使得中央政府通过行政手段干预房价上涨。

真正的风险，在于一些城市通过行政手段推动房地产的扩张，这些城市的房价总体水平不高，房地产扩张速度过快，从新开工面积上看，接近80%是在三四线城市，这就不得不令人担忧未来可能产生的后果。

从近些年“两限”的效果看，之所以影响力有限，在于方法脱离了实际。一二线城市的房价上涨，是资源稀缺性导致的，是市场在发挥作用。反市场作用的行政手段反而推动了房地产升值的预期。

可是，中央政府对于地方政府通过行政手段推动房地产扩张，并没有采取有效的遏制政策。似乎认为房价不高，老百姓反映不强烈，问题并不严重。 调整房地产发展政策思路

房地产政策的制定应充分根据中国国情，按照市场和行政手段并用的办法，来解决房价上涨和三四线城市房地产过度开发的问题。近期解决问题的重点应是三四线城市通过行政手段推动房地产无序扩张。

（一）解决房价上涨重点在于尊重市场规律，为此我们建议：

1.对于一二线城市房价上涨，应尊重市场规律，重点在于通过税收等办法，调节开发商收入和投资住房者的收入。逐步取消限购限贷政策，提高土地出让金份额，加大对房屋交易税和转让所得税的征收力度，加快推动房地产税的征收。

2.增加中低收入住房供给。鼓励发展一二线城市辖区内的远郊区中小城市，利用轨道交通加强这些城市和中心城市的联系，缩短交通时间。在这些城市发展低档和小户型住房，配备完善的公共服务资源，增加这些城市的综合功能，形成方便、宜居、相对紧凑的城市生活空间。

3.一二线城市主城区优质资源应创造条件，向周边中小城市转移，带动主城区人口向周边迁移。避免主城区优质资源过度集中，一方面可缓解房价的过度上涨，另一方面也可带动周边中小城市的发展。

（二）遏制三四线城市政府发展房地产的利益冲动，关键在于调整利益机制。

调整唯GDP的干部考核机制，强调资源集约型的发展思路。重点要通过干部制度改革，建立政府执政的长期行为，遏制短期行为的泛滥，避免造成地方资源的严重浪费。对于过度浪费资源的现象，要集中整治，作为经验教训，广为宣传。一些造成严重后果的，要追究责任，予以惩处。

允许在集体建设用地上建立工业开发区，降低工业招商引资成本。一方面减少政府的财政压力，另一方面可调动集体土地集约用地的积极性。政府要帮助做好规划，规范管理。

应逐步探索集体土地同等权利参与城镇建设开发。通过土地征收成本和谈判成本的提高，减少地方城市政府对于出让金的过度依赖，并有利于提高对土地资源的有效利用，从根本上遏制地方政府房地产发展扩张的利益动机。

在经济发展较快地区，应鼓励发展服务业，调整产业结构，防止工业一家独大。对传统闲置的工业用地，可采取产业间置换的办法，鼓励发展商住、旅游、零售等各种服务业。增加服务业就业。降低服务业发展成本。

应尽快解决地方政府基础设施建设融资渠道问题。应允许民资、外资等多元化经营主体参与基础设施建设和运营管理。要逐步实行基础设施收费市场化的管理体制，减少福利供给。应通过房地产税改革和融资渠道改革，化解地方政府基础设施建设投资过度依靠土地出让金的压力。

对于城镇政府已经形成的债务危机，要探索建立止损机制，调整规划，放慢发展步伐，减缓大规模的基础设施投入，把投资重点转向民生。规范地方政府支出行为，建立支出约束的监督机制。

（三）增加住房供给，要充分尊重市场规律，尊重城镇化进程中人口流动就业的常态机制。

在未来城镇化政策制定过程中，进行户籍制度改革的探索，要尽量减少福利化的住房供给模式。可探索实行“新人新办法、老人老办法”的机制，逐步缩小保障房供给范畴。

应探索以租为主的住房供给方式，规范住房租赁市场，稳定城镇住房租赁渠道。限制主城区和周边中小城市大规模批租土地，试行土地小块拍卖模式，吸引中小投资者经营小块土地，建设稳定的出租住房，以期获得财产性收益。城乡结合部的城中村改造应充分尊重农民意愿，允许农民自建和翻建出租房，向外来人口出租。

政府应给予支持和鼓励，金融机构应提供贷款，帮助农民改善出租房及基础设施条件。 作者为国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心主任