船舶违法排污的地域管辖
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某中国籍干货海船在广东水域停泊时，被海事局船舶安全检查站现场执法人员检查发现，涉嫌不按照规定向海洋排放污染物。经调查取证，该船日前从上海驶往天津途中，在威海对开一带海域未经海事管理机构批准擅自使用船上配备的移动式潜水泵，通过胶管连接机舱内的一条直通舷外的固定管路，将机舱底积存的含油污水直接排放出舷外。
海事执法人员对该船实施现场安全检查，检查发现该船机舱内配备一台移动式潜水泵，并通过胶管连接机舱内的一条直通舷外的固定管路，涉嫌将机舱底积存的含油污水直接排放出舷外。执法人员对其《船舶油类记录簿》（机舱处所部分）做进一步核查发现，该船本航次从上海驶人天津途中，在威海对开一带海域存在一次舷外排放行为。于是，执法人员对其涉嫌不按《中华人民共和国海洋环境保护法》（中华人民共和国主席令第26号）（以下简称《海洋环境保护法》）规定向海洋排施污染的行为进行深人调查取证，当事人也对其违法行为供认不讳，经教育后主动将设置在机舱内的潜水勇绍咎设备予以拆除，并修复了油水分离设备。最后，海事局以该船舶的排污行为违反了《海洋环境保护法》第六十二条为由，依据《海上海事行政处罚规定》第七十四条第一款第（二）项及第二款的规定，给予该船罚款五万元整。
这一做法是否正确？该海事局对不在其辖区水域的违法排污行为是否享有管辖权？
分析意见
本案主要涉及行政处罚地域管辖的确定。所谓行政处罚的地域管辖，也称为行政处罚的区域管辖或属地管辖，是确定行政处罚主体之间依职权实施行政处罚的地域范围。根据《行政处罚法》第二十条的规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”可见，《行政处罚法》确立了行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖的一般原则。对于何为“违法行为发生地”，《海上海事行政处罚规定》作出了进一步的细化，第八十四条明确规定：“海事行政处罚案件由海事行政违法行为发生地的海事管理机构管辖，法律、法规和本规定另有规定的除外。本条款所称海事行政违法行为发生地，包括海事行政违法行为的初始发生地、过程经过地、结果发生地。”
行政主体实施处罚的前提是其享有相应的管辖权。具体到本案，xx海事局发现、xx船在威海对开一带海域违法排污并对其实施了处罚。根据《行政处罚法》和《海上海事行政处罚规定》对地域管辖的规定，有权管辖的行政处罚主体是违法行为初始发生地、过程经过地、结果发生地的海事部门，但本案中违法排污行为发生在威海对开一带海域，x x船在广东水域并不存在任何违法排污行为，船舶在威海对开水域违法排污的结果也没有波及广东水域，只是在广东水域发现了船舶有上述违法行为而已。换言之，违法行为发现地的海事部门对不在本辖区水域发生的违法行为究竟有没有管辖权？
按照通说，违法行为地包括违法行为实施地和违法行为结果地，并不包括违法行为发现地。《海上海事行政处罚规定》第八十四条也没有明确将违法行为发现地包括在内。虽然，《行政处罚法》第二十条有除外条款的规定，即如果法律、行政法规另有确定地域管辖的其他原则，也可以依照法律和行政法规的规定确定管辖权。但是，与船舶违法排污有关的《海洋环境保护法》等法律和行政法规均没有明确规定违法行为发现地的海事管理机构享有处罚权，因此，从依法行政的角度，本案中的xx海事局不享有本案的管辖权，应当移交给有管辖权的海事部门。
事实上，由于船舶流动性大，海事执法实践中经常发现有些船舶发生违法行为地，不在发现违法行为的海事部门本辖区内，如发现违法行为的海事部门对该违法行为不享有管辖权，不利于有效、及时查处违法现象。因此，在将来立法中确立地域管辖问题时应充分考虑到海事行政执法的特殊性，从提高执法效率和便民等因素出发，通过法律或行政法规立法的形式将海事行政违法行为的发现地作为确定地域管辖的例外原则。
有关规定
1.《中华人民共和国行政处罚法》
第二十条 （略）
2.《中华人民共和国海洋环境保护法》
第六十二条 在中华人民共和国管辖海域，任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质。从事船舶污染物、废弃物、船舶垃圾接收、船舶清舱、洗舱作业活动的，必须具备相应的接收处理能力。
3.《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》
第七十四条 违反《海洋环境保护法》有关规定，船舶有下列行为之一的，依照《海洋环境保护法》第七十三条的规定，责令限期改正，并处以罚款：
……
（二）不按照《海洋环境保护法》规定向海洋排放污染物，或超过标准排放污染物的；
……
有前款第（一）项、第（三）项行为之一的，处3万元以上20万元以下的罚款；有前款第（二）项、第（四）项行为之一的，处2万元以上10万元以下的罚款。
第八十四条 （略）