如何促进行政程序法治化

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行政程序法治化存在的问题

由于历史的原因，法治观念尤其是程序观念在我国极为淡薄，有关行政程序立法理论更几乎是空白。从行政机关方面来看，封建传统中的“官本位”和“家长制”的思想影响很深，缺乏行政程序的观念更为普遍。在行政执法实践中，往往是“长官意志”，有程序规定不照办，没有程序规定更好办。从行政相对人方面来讲，由于法治观念淡薄和受“无讼”文化传统根深蒂固的影响，老百姓一方面认识不到自己正当权利受到侵犯可以通过法律途径获得解决，另一方面仍然报着“饿死不做贼，屈死不告状”的信条，不敢轻易去诉诸法律。这些都在不同程度上影响和制约着我国行政程序法治的健康发展。

行政程序立法问题颇多，至今尚没有统一的行政程序立法。

首先，行政程序法治缺乏明确的宪法规定，行政程序立法不发达。由于缺乏宪法和基本法律原则的正确指导，致使我国的行政程序法治建设处于比较被动的状态，行政程序的公正性或者正当性得不到足够的重视，立法机关不能按照现代行政程序法治的要求去创设各种行政程序而行政程序的创设也往往缺乏对公民、行政相对权益的足够重视和保护。

其次，缺乏统一的行政程序立法，或者说缺乏法典化的行政程序。正因为缺乏统一的、宪法性的正当程序的要求，并且没有统一的行政程序，我国的行政程序立法往往是各个行政部门各自为政，各行其是，往往出现行政程序设置不科学、不统一，发生权限重复、交叉、冲突，以及程序繁琐、影响行政效率等现象。

行政程序的参与性弱，公开度低，对违反行政程序的责任追究制度不健全。在我国，相当一部分行政程序缺乏民主性和参与性，没有说明理由、听证程序，甚至于当事人没有申诉权。在实践中，相对人为自己申辩的行为，常常被视为“不老实”而招致加重处罚。

与此同时，对违法行政程序的责任追究制度不健全，缺乏对行政主体违反程序行为承担法律责任方面的规定，有时候违反法定程序竟不会影响行政行为的效力。

在具体行政行为中，“有法不依”、“法外立法”的现象屡见不鲜，对程序的忽视和侵犯十分普遍。这突出表现在不按规定向当事人公开办事程序。不少部门把行政程序视为其内部的工作手续，不对外公开；甚至有关公民或者组织要求查询时，采取不理睬、不配合的态度。

实现行政程序法治化的对策和途径分析

加强法治观念的培养和教育，强化程序意识。我们要努力实现由传统观念向现代法治观念的转变。这一方面有赖于全民法律素质的普遍提高，但主要是立法机关的立法理念和行政机关的依法行政观念，要努力实现“管理行政”向“服务行政”、“命令行政”向“指导行政”、“长官意志”向“行政法治”的转变。

进行统一的行政程序立法。应该看到，在我国进行统一的行政程序立法的确是当务之急。但是，行政程序立法又是一项艰巨、复杂的系统工程。对行政程序法的立法思路，学界一直存在两种观点：一是先拿出一部统一的行政程序法典，就行政程序的基本原则及相应制度、违背行政程序的法律后果等作原则规定，然后再制定部门法；二是先进行单行的行政程序立法，然后再进行整合、完善，制定出一部统一的行政程序法典。

扩大司法审查的范围，实现对行政行为的有效监督。世界上很多国家都将抽象行政行为作为司法审查的对象，这已成为行政法治发展的趋势。在我国各个方面也都在呼吁修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入诉讼轨道。对于内部行政行为，比如行政机关对公务员的处分决定，仍然缺乏司法救济，这应该是下一步努力的目标。

严肃行政执法。依法行政，就是各级国家行政机关严格依照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。按法定的权限、程序办事，权责统一，公开透明，严格监督，才能有效防止、权钱交易、弄权枉法，人情、关系、金钱大于国法等权力“寻租”现象发生，切实保障行政权力的正确行使和相对人的合法正当权益。尤其要重视法定程序，树立依法行政就是依程序行政，违反法定程序是严重违法的观念。同时对违法行政和违反程序行政依法予以追究，维护行政程序的法治化建设，促进行政权的正当有效行使。（作者系贵州大学法学院副教授、法学博士）